上萬億教育經(jīng)費(fèi)的新花法

　　劉雅瓊

　　全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出近年來增勢(shì)迅猛，僅2003-2005年累計(jì)支出就高達(dá)12147.37億元。錢多好辦事，這似乎是常理，可對(duì)于為政府謀劃收支的財(cái)政部門來說，怎么把錢花出更大的效益，真正把事情辦好更是他們追求的目標(biāo)。財(cái)政部近幾年在如何用好、管好教育經(jīng)費(fèi)方面做出了許多創(chuàng)新，其用意便在于此。

　　堵住“危房改造”越拆越多的黑洞

　　危房，一直是一部分農(nóng)村中小學(xué)存留的隱患。隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，下決心解決這些危房成為財(cái)政部等部門的當(dāng)務(wù)之急。

　　2001年，國(guó)家開始實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程，中央財(cái)政每年都投入大量的專項(xiàng)資金。但是，幾年下來，一個(gè)奇怪的現(xiàn)象出現(xiàn)了：“危房”越修越多，危房改造似乎成了一個(gè)永遠(yuǎn)也填不滿的“黑洞”。什么原因？

　　問題就出在資金投入方式上。財(cái)政部教科文司有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，中央財(cái)政的補(bǔ)助資金一直是通過專項(xiàng)投入的方式劃撥給地方，也就是說，有了危房才能申請(qǐng)到危房改造資金，于是，很多地方便嘗到了“危房越多，得到的財(cái)政補(bǔ)貼也越多”的甜頭，就把危房作為要錢的“資本”，反而使農(nóng)村中小學(xué)危房越拆越多。這位負(fù)責(zé)人解釋，由于一些地方財(cái)政比較困難，想通過這種方式為地方多爭(zhēng)取一些經(jīng)費(fèi)，這可以理解，但其結(jié)果是鼓勵(lì)了一些地方的作假行為，影響了危房改造資金的真正使用效果，同時(shí)更造成了“鞭打快牛”、老實(shí)人吃虧的后果。

　　為改變這種狀況，中央財(cái)政在支持方式上進(jìn)行創(chuàng)新，改變過去傳統(tǒng)的資金分配方式，對(duì)于中、西部地區(qū)，中央采取長(zhǎng)期穩(wěn)定的投入方式來替代傳統(tǒng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。取消過去一次性投入、按危房面積核定專項(xiàng)資金的使用和管理辦法，轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑諏W(xué)生人數(shù)、校舍折舊率作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，每年下?lián)芤欢〝?shù)量的補(bǔ)貼資金，建立起長(zhǎng)效、穩(wěn)定的投入機(jī)制。同時(shí)放寬對(duì)地方用錢的限制，不再具體到項(xiàng)目，而是由地方政府自行安排危房改造的進(jìn)程，只是在事后追蹤花錢的效益，監(jiān)督規(guī)范管理。教育處的有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，轉(zhuǎn)變資金投入方式以后，地方普遍反應(yīng)較好。建立了穩(wěn)定的投入機(jī)制后，就使得地方政府能夠做到心中有數(shù)，可以按照輕重緩急的原則，有步驟地開展危房改造工作，這樣也有利于加快危房改造的進(jìn)程，提高財(cái)政資金的使用效益。

　　而對(duì)東部地區(qū)，中央財(cái)政則采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合”的資金分配與管理方式，先由地方自己出資進(jìn)行改造，再由中央根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生數(shù)、危房數(shù)及基礎(chǔ)情況定出標(biāo)準(zhǔn)，凡是經(jīng)過努力達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的就給予獎(jiǎng)勵(lì)，而且效果越突出的省份給予的獎(jiǎng)勵(lì)資金就越多。對(duì)工作努力、效果突出的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)。中央財(cái)政作為引導(dǎo)和扶持作用，圍繞工作的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行考核，這樣變“補(bǔ)助后進(jìn)”為“獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)”的做法極大地調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)財(cái)政部門的積極性，有效地促進(jìn)了各項(xiàng)教育工作的發(fā)展。有關(guān)人士表示，按照過去的辦法，危房可能永遠(yuǎn)都拆不完，而現(xiàn)在各地的積極性都被調(diào)動(dòng)起來了，據(jù)2006年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，大部分省份都加快了危房改造的進(jìn)程，創(chuàng)新后的實(shí)施效果十分明顯。

　　根據(jù)花錢的效果撥款

　　民間有一種說法，“錢多不怕扎手”。具體到用錢部門來說，意思更明白，財(cái)政的錢不要白不要。但是，自從引入“績(jī)效考評(píng)”的辦法后，有些單位拿到財(cái)政的錢后，卻感到有點(diǎn)“扎”手了。

　　所謂績(jī)效考評(píng)，通俗地說，就是對(duì)財(cái)政資金使用的效果進(jìn)行考核。這項(xiàng)源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政資金管理辦法，于四年前被引入財(cái)政部時(shí)，就是從教育經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目作為試點(diǎn)開始的。2003年7月，財(cái)政部教科文司選擇了中央與地方共建高校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、云南邊境地區(qū)改善辦學(xué)條件兩個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作，第一次在財(cái)政資金的管理使用上引入了績(jī)效考評(píng)的概念，將考評(píng)結(jié)果作為安排年度項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要參考，極大地提高了資金的使用效率和社會(huì)效益。并以此為基礎(chǔ)，探索建立了績(jī)效考評(píng)結(jié)果與預(yù)算掛鉤的機(jī)制。

　　財(cái)政部教科文司教育處有關(guān)人士認(rèn)為，實(shí)行績(jī)效考評(píng)制度可以讓地方政府更加準(zhǔn)確地把握中央政策的意圖，也促使地方政府立足全局開展工作規(guī)劃。績(jī)效考評(píng)的程序要求項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)先要經(jīng)過地方專家的討論，在申報(bào)時(shí)還要經(jīng)過中央專家的考核，只有符合政策的項(xiàng)目才會(huì)被保留下來，這就保障了資金在投向上更加明確，預(yù)算也比之前更加細(xì)致。過去中央對(duì)于地方項(xiàng)目的支持總是重投入、輕管理、輕問效，資金撥下去之后對(duì)于地方是怎么花的，效果怎么樣，很少做追蹤問效，于是就出現(xiàn)了資金使用低效甚至無效的結(jié)果。實(shí)施績(jī)效考評(píng)之后，地方的責(zé)任大了，壓力也來了，只有認(rèn)真花錢才能拿到下一筆中央經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，通過建章立制的方式引入了中介和專家參與政府項(xiàng)目，借助他們的專業(yè)知識(shí)，也使得花錢更科學(xué)、更客觀合理了。

　　績(jī)效考評(píng)制度啟用之后，對(duì)項(xiàng)目的前期立項(xiàng)、中期實(shí)施和后期效果階段都進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，在任何一個(gè)環(huán)節(jié)沒有通過考評(píng)的項(xiàng)目，都很難再獲得財(cái)政資金的繼續(xù)扶持。這樣一來，對(duì)于一些可行性和操作性不強(qiáng)，或?qū)嵤┬Ч�不好的�?xiàng)目，就可以從制度上及時(shí)予以終止，避免了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

　　各就其位各負(fù)其責(zé)

　　管錢是一門大學(xué)問，這在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革方面得到了進(jìn)一步的印證。

　　過去中央財(cái)政支持教育事業(yè)的支出方式大部分都以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為主，中央財(cái)政資金直接撥付到項(xiàng)目，也直接對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。但是，由于全部項(xiàng)目都集中在中央，對(duì)于每個(gè)項(xiàng)目的了解并不詳細(xì)，就造成資金的撥付與實(shí)際情況的吻合度較低，財(cái)政資金的效益在這種方式下很難最大限度的被發(fā)揮出來。有時(shí)候一些項(xiàng)目的重復(fù)交叉、權(quán)責(zé)不明也導(dǎo)致了財(cái)政資金的浪費(fèi)。另外，由于中國(guó)區(qū)域差異大，地方財(cái)政的實(shí)力差距也十分懸殊。過去“一刀切”式的地方財(cái)政按比例配套中央資金的做法也使得各地苦樂不均，財(cái)政資金不能及時(shí)到位，直接影響了項(xiàng)目的進(jìn)展。

　　2006年春季學(xué)期開始執(zhí)行的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，在財(cái)政支出方式上最顯著的變化就是中央和地方按比例共同分擔(dān)，而且將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立起中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的新型農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

　　財(cái)政部教科文司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這次改革，第一次以“分項(xiàng)目、按比例”的方式，把中央與地方在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面的責(zé)任明確規(guī)定下來，確立了經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式。這也是各級(jí)政府在社會(huì)事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)責(zé)任劃分方面的一次創(chuàng)新。

　　2005年初，金人慶部長(zhǎng)親自批示:“對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育問題要作為今年教科文司的重點(diǎn)工作來抓，加強(qiáng)調(diào)查研究，把問題真正弄清楚，從機(jī)制體制上提出解決的辦法，爭(zhēng)取花幾年的時(shí)間把這個(gè)問題基本解決好。”之后由時(shí)任部長(zhǎng)助理的張少春(現(xiàn)為財(cái)政部副部長(zhǎng)、黨組成員)親自牽頭，成立了課題組，前后赴全國(guó)15個(gè)省(區(qū))36個(gè)縣進(jìn)行調(diào)研，在全面了解情況的基礎(chǔ)上，最終確立西部地區(qū)按2∶8的比例與中央分別承擔(dān)，中部是4∶6，東部地區(qū)根據(jù)財(cái)力狀況分省確定。在免費(fèi)提供教科書的資金上，中、西部地區(qū)由中央財(cái)政全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)。在補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金方面，由地方承擔(dān)，包括補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及方式都由地方政府視財(cái)力狀況而自行確立。這樣的分擔(dān)比例，是中央逐省測(cè)算后確定的，充分考慮了地方財(cái)政的承受能力。

　　現(xiàn)在，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制已經(jīng)實(shí)施一年了，事實(shí)證明這種按比例分擔(dān)的方式十分有助于財(cái)政資金及時(shí)足額到位，保證了各項(xiàng)政策的落實(shí)，也避免了過去項(xiàng)目交叉、資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。

　　不能讓公共資源部門化

　　2006年財(cái)政部決定在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)100所具有示范效果的高等職業(yè)學(xué)校，同時(shí)在上述學(xué)校中建立100個(gè)職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地。中央財(cái)政的意圖非常明確：此舉就是要加大對(duì)曾經(jīng)被弱化的高等職業(yè)教育的扶持力度。

　　但是，問題接著也來了。建立100個(gè)實(shí)訓(xùn)基地，這么大的投入，這些公共資源如何從封閉的校園走出去，變成全社會(huì)共享的基地呢？

　　過去這方面的教訓(xùn)很多。曾經(jīng)有不少政府部門和事業(yè)單位，由國(guó)家財(cái)政撥款購(gòu)置的一些先進(jìn)設(shè)備，最后往往變成部門內(nèi)部享受的“私有”財(cái)產(chǎn)，其結(jié)果是：一方面設(shè)備閑置，使用率低；另一方面，社會(huì)上其他單位卻不能享用。以至于發(fā)展到不少單位繼續(xù)重復(fù)購(gòu)買同樣的設(shè)備，造成巨大的浪費(fèi)；還有的單位將設(shè)備向社會(huì)出租以此作為本部門創(chuàng)收的手段，獲取部門利益，等等。

　　為了更好地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，2006年，中央決定在全國(guó)建設(shè)100所職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地時(shí)，為避免出現(xiàn)公共資源的壟斷現(xiàn)象，就創(chuàng)造了一個(gè)新詞叫：共享平臺(tái)。所謂的共享平臺(tái)，顧名思義，就是要使原有的設(shè)備發(fā)揮更大的輻射作用，不僅服務(wù)于本校學(xué)生的實(shí)際操作，還要在閑置課時(shí)安排外校學(xué)生的實(shí)習(xí)，甚至對(duì)社會(huì)開放，對(duì)社會(huì)人員進(jìn)行技能培訓(xùn)。

　　記者了解，這些基地是在原有的一些實(shí)訓(xùn)設(shè)備的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，以使實(shí)訓(xùn)基地的設(shè)備更加齊全，這樣建設(shè)一個(gè)實(shí)訓(xùn)基地，就相當(dāng)于用少量的財(cái)政資金作引子，把過去幾十年投入的大量的財(cái)政資金的效益又重新發(fā)揮了出來，可謂一舉多得。

　　縱觀這幾年教育經(jīng)費(fèi)的撥付總體情況，記者發(fā)現(xiàn)三個(gè)顯著特點(diǎn)：一是全國(guó)各級(jí)財(cái)政部門明顯加大了對(duì)教育的投入力度；二是更側(cè)重于

教育公平，特別加大了對(duì)中西部地區(qū)，尤其是廣大農(nóng)村中小學(xué)的投入力度；三是在加大投入的同時(shí)，也加大了教育資金管理的創(chuàng)新力度。對(duì)于近幾年教育資金的管理，如果用一句話來概括的話，那就是一以貫之的不斷創(chuàng)新。

　　因?yàn)閯?chuàng)新，教育資金才更規(guī)范；因?yàn)閯?chuàng)新，教育資金才更安全；因?yàn)閯?chuàng)新，教育資金才更有效。而規(guī)范、安全、有效正是財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶以及本屆財(cái)政部黨組對(duì)管好財(cái)政資金提出的具體要求。