土地一級市場背后利益關系犬牙交錯，統一的國家政策法規仍是空白，其之制訂尚無時間表

　　文/本刊記者 張衛華

　　1月9日，北京市國土資源局公布，兩家房地產開發企業成為首批土地一級開發招投標項目的優勝者。輿論稱，政府壟斷土地一級開發的局面從此將被打破。此前，北京先后出臺了三個“辦法”來推動土地一級開發向市場化邁進。

　　從道理上來講，土地一級開發引入招標機制，將令土地的一級開發和二級開發市場各自獨立，這意味著長期處于政府指派的土地一級開發進入市場透明化運行軌道。但是，目前對此并沒有統一的國家法規政策，而作為地方法規，北京市的“辦法”能否真的達到如期目標，消除地產開發行業內的種種弊端，控制和降低一級開發成本，有待進一步觀察。

　　北京突破

　　2006年12月11日上午，北京市石景山區八角西街66號方地大廈11層會議室。在聽完呂振庫關于南宮住宅小區土地一級開發的情況介紹后，十余家房地產開發企業代表并沒有過多的提問，整個答疑會持續了不到一個小時。呂是北京市土地整理儲備中心(以下稱北京土儲中心)石景山區分中心副主任，也是這次一級土地開發公開招標的負責人。“我們只是具體負責技術性工作�！眳握駧鞂Α督洕�》表示，關于其他事宜需要向市儲備中心咨詢。

　　此前兩周，北京市國土資源局(以下稱北京國土局)正式將北京市石景山區南宮住宅小區用地和北京市門頭溝新城城子地區21-218號用地的土地一級開發權確定為公開招標方式取得，這在全國還是首例。

　　次日，媒體紛紛用“政府壟斷打破”，“土地一級開發駛入市場透明化運作軌道”來形容北京市此舉的重大意義。

　　此前，土地一級開發由政府以不公開的形式指定或委托開發商負責實施，許多開發商在做完一級開發后，順勢而為在二級市場也就是招牌掛中“近水樓臺”，獲得了土地的最終使用權，直接進行房地產項目開發。

　　北京國土局下屬的北京土儲中心網站上“土地一級開發招標試點項目基本情況”一文中，包含了上述兩個地塊，另兩個試點地塊為海淀區大西山風景旅游區西埠頭和順義區前進村舊村改造一、二期一級開發項目。北京土儲中心的楊先生明確告訴《經濟》，另兩個地塊的一級開發也會公開招標。目前，這兩個地塊的一級開發招標正在進行中。

　　“先拿出兩塊地來試探一下各方的反應�！眹�土資源部中國土地勘測規劃院(以下稱“土地規劃院”)地價所高級工程師田彥軍博士對《經濟》表示，不公開招標的情況在北京要占到80%-90%，其他地方也是如此。

　　北京關于一級土地開發的政策背景可追溯到4年前。2002年12月，北京市國土局出臺了《北京市土地一級開發管理暫行辦法》，其中明確規定，土地一級開發實行招投標。但由于種種原因，此項制度并沒有真正執行。

　　2005年9月，北京國土局又出臺了《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》(試行)，同時廢止2002年的暫行辦法。2006年5月，《北京市土地一級開發項目招標投標暫行辦法》出臺，明確規定：“除市政府確定的重大項目和利用自有國有土地使用權實施土地一級開發之外，其他土地一級開發項目通過公開招標方式確定項目承擔主體�！边@是全國第一個推出的土地一級開發招標管理辦法，也是第一個通過市場競爭模式確定土地一級開發實施主體的地方法規。因此，政策出臺之時，便受到了廣泛關注。

　　中國人民大學土地管理系葉劍平教授對《經濟》表示，目前土地開發正處于轉軌時期，實行公開招標會讓一級開發更規范、更透明。

　　“的確向前進了一步�！敝袊�土地一級開發網負責人付兵接受《經濟》采訪時表示，目前公開招標還不是土地一級開發的主流，作為試點和探索，北京實施的效果和影響都有待進一步觀察。付兵認為，二級市場的招牌掛在全國都比較成熟了，因此很難說會對二級市場產生怎樣的影響。

　　不過，中國土地學會的一位人士對《經濟》表示，土地一級開發實行公開招標的最大作用是防止房地產開發商通過一級市場直接進入二級市場，也就是所謂的“曲線拿地”。

　　土地一級市場的淵源

　　盡管在國家的正式法規政策中找不到“土地一級開發”的字樣，但土地一級開發市場形成由來已久。

　　所謂土地一級開發，簡單說就是“生地”變“熟地”的過程。具體說，是指由政府或其授權委托的企業，對一定區域范圍內的城市國有土地(毛地)或鄉村集體土地(生地)進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件(熟地)，再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。與之相對應，房地產商拿到地后蓋房子則屬于土地二級開發。

　　我國的土地市場是伴隨著城市化進程和房地產業發展形成的。在上世紀90年代后期，土地一級市場和二級市場界限模糊，房地產開發企業通過協議從政府手中拿生地，并全程參與拆遷、征地、市政建設等幾乎全部前期過程，然后直接進行房地產開發建設。

　　“企業代替政府拆遷激化了很多矛盾�！碧飶┸娬J為，企業是追求利潤最大化的利益主體，為了降低成本，他們會壓縮拆遷費用，嚴重損害被拆遷人的利益。各地野蠻拆遷事件不斷發生，激化了矛盾，導致因拆遷問題上訪者增多。

　　為此，國家多個部門聯合出臺規定，禁止直接出讓生地，并制訂了達到熟地的標準，包括拆遷征地手續完畢，完成土地整理等前期開發工作。為配合《國務院關于深化嚴格土地管理的決定》的執行，北京市于2005年4月1制訂《北京市國有建設用地供應辦法(試行)》，該辦法規定，征收農村集體用地用于商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性項目建設的，由政府土地儲備機構或委托的房地產開發企業資質的單位按照《北京市建設征地補嘗安置辦法》的規定執行，并對征地進行一級開發后，方可供應。因此可以說，是現實和政策共同催生了土地一級市場。

　　土地一級開發的特點是資金密集，資金需求往往要幾億元甚至幾十億元，這又使得融資成為一個難題，因為一級開發的土地不能抵押，加上受宏觀調控政策的影響，銀行對包括土地一級開發在內的房地產行業貸款處于收縮狀態，同時也缺少債券、股票上市等直接融資渠道。

　　隨著土地市場的日益繁榮，土地一級開發越來越受到各級政府和開發商的關注。目前全國土地一級開發存在三種情況：一是仍由地方政府主導做，這在目前很多市場化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是國有企業或事業單位性質的土地儲備機構做，政府和企業或儲備機構在土地收益上有一個分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企業來做，政府負責管理和監督。

　　弊病叢生

　　與已經進入市場化運作的二級開發即招拍掛相比，土地一級開發市場化進程明顯滯后。顯著的差距是透明度極差，許多地塊的一級開發是由政府和企業秘密簽訂的協議，外界極少知曉，一級開發商也頗顯神秘。

　　“這難免會產生尋租的可能�！蓖恋匾巹澰阂巹澦�所長張曉玲博士接受《經濟》采訪時認為，市場化顯著的特征就是透明，而不公開監督便無以言透明，因此為尋租行為留下了空間。

　　一級開發就是開發商為政府打工，不享有土地的任何權利，土地還是政府的，開發商做完并經驗收合格后就應“一走了之”。但一級開發商不甘心到此為止，他們無不積極向下游的二級市場延伸，而且往往都能如愿以償。因為開發商在一級開發中具備了土地成本定價、對規劃及地塊的熟悉程度等優勢，使得其他的開發企業在類似的土地競爭中“望而卻步”。

　　2005年，北京的個人合作建房者于凌罡最終放棄其看好的芍藥居地塊，就是因為在這幅被描述為已完成“三通一平”的地塊中央，存留一座占地405平方米的鍋爐房。業內人士一望便知，這是原開發商通過各種方式為其他競爭者設置層層障礙的典型例子之一。

　　另一個輕松拿地的方式是憑苛刻的回購約定。2006年9月20日，北京市土儲中心公開掛牌出讓朝陽區白家莊寫字樓以及商業用國有土地使用權，規劃建筑面積為9.26萬平方米，起始價為79654.84萬元。該宗地的一級開發商通過“有關限定回購的約定”，不僅無形中抬高了摘牌門檻，而且導致別的企業即使以瘋狂的價格摘牌成功，也會讓一級開發商賺個盆滿缽滿。后來，這家一級開發商最終以稍高于起始價的8.08億元奪得該宗地的二級開發權。

　　從北京土儲中心網站上公布的“交易結果”中可以看到：2004年12月29日成交的海淀區中關村西區綜合科技貿易用地，競得人和土地一級開發商都是北京中關村國際商城發展有限公司；2004年12月21日成交的“車公莊危改小區D區綜合樓”用地，競得人和土地一級開發商都是北京隆盛房地產開發有限公司。北京西南區域超大盤萬年花城也是由萬年集團從一級開發做起的�！昂５韰^頤清家園項目ⅡA、ⅡB、Ⅲ地塊住宅及配套用地”、“良鄉拱辰南大街理想SOHO”等土地競得人和土地一級開發商均為一家等等。

　　還有利潤問題。按照北京市的規定，通過招標方式選擇開發企業負責土地開發具體管理的，開發企業的管理費用(即利潤)不高于土地儲備開發成本的2%。開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和市政建設等手續并組織實施，招標底價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%。

　　“這個數字如何確定？”有關專家提出了疑問。張曉玲認為，對于自籌資金進行一級開發的開發商來說，8%的利潤對他們來說并沒有吸引力，但他們完全可以通過其他方式把成本做大，從虛報的成本中拿利潤�！氨热缑慨�地實際成本是20萬元，他可以做成30萬元，多出的在政府看來是成本，對開發商來說就是實實在在的利潤，另外還可以名正言順地拿到所規定的8%�！�

　　田彥軍認為，從房價這個終端市場看，其構成中土地價格的比例越來越高，其中一個原因可以追溯到一級土地開發，開發商故意把一級開發成本做大，成本高了，招拍掛的起價顯然也會水漲船高，進而會影響到房價上漲。

　　制度真空

　　盡管土地一級市場存在已久，而且弊端累累，但全國性的相關法律政策至今仍然是個空白。

　　“在沒有成套的政策出來之前，任何人都不好說�！眹�土資源部新聞辦的毛先生對《經濟》表示，土地一級開發是個很復雜的問題，目前并沒有全國性的政策法規，各地也只是在探討試點階段。

　　據了解，北京出臺的《北京市土地一級開發項目招標投標暫行辦法》和此前的《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》均已上報給了國土資源部。但至今國土資源部并沒有明確表態，“支持還是反對都沒有聽說過。”一位知情人士告訴《經濟》記者。

　　另外，由于此項政策的制訂和實施部門均為北京市國土資源局和下屬的土儲中心，北京市政府也沒有明確表態。

　　從北京前后三個辦法的內容來看，顯然是希望把土地一級開發向市場化推進。

　　《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》第四條規定：土地儲備開發堅持以政府主導、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構承擔或者通過招標方式選擇有相應資質等級的房地產開發企業(以下簡稱開發企業)承擔�！侗本┦型恋匾患夐_發項目招標投標暫行辦法》第四條明確規定：土地一級開發項目招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則，并接受社會的監督。毫無疑問，這兩個辦法體現了政府部門推進市場化的決心。

　　2006年3月，杭州市政府辦公廳下發了《關于進一步加強政府儲備土地開發整理的實施意見》；7月，海南省政府出臺《關于規范企業參與成片開發的通知》，兩者雖然沒有出現土地一級開發的字樣，但實際上就是針對一級開發的專項政策。

　　田彥軍認為，土地一級開發的發展方向是培育市場化的土地一級開發主體，實行市場準入制度。

　　由于土地一級開發不僅僅是一個工程，其中涉及拆遷、規劃、征地手續以及市政建設等等方面，因此這是一個政策性很強的工程，其復雜程度遠遠高于普通的市政工程。

　　付兵負責的中國土地一級開發網主要為政府和開發商提供土地一級開發的咨詢顧問，包括相關政策性和技術性的咨詢、規劃等。他認為，政府的作用是規范和制定政策，而實施主體應該交給企業。

　　在北京市公布的上述兩塊地一級開發招標的公告中，明確規定土地一級開發的主要內容包括辦理規劃意見書、核準批復、征地等手續，自籌資金組織實施征地、拆遷和大市政建設等土地一級開發工作，申請土地一級開發驗收等。

　　對此，張曉玲認為，在目前的土地一級開發中，政府和開發商的職責和權限有待進一步厘清，比如征地是政府的權限，而企業沒有這個權限。政府的主要職責和任務是制定政策和規范市場行為，而企業才是市場的主體�！瓣P鍵是政府行為的界定，別搞成政府像企業，企業像政府�！�

　　田彥軍認為，目前一級土地開發管理較為混亂，加上制度缺失，已經成為制約土地管理以及土地市場良性發展的嚴重障礙。因此急需出臺全國統一的、可操作性的土地一級開發政策法規，確立政府主導下的土地一級開發市場化機制，以保證政府、開發商和原駐地居民的共贏，降低土地開發成本。