本報(bào)記者 陳默
一幅被賦予了緩解資源環(huán)境矛盾、打破行政區(qū)劃分割、促進(jìn)區(qū)域分工和優(yōu)勢互補(bǔ)使命的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新地圖已顯雛形。
日前，發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院(下稱“宏觀院”)的課題組完成了報(bào)告《我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策研究》，提出國家層面5個(gè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、11個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、24個(gè)限制開發(fā)區(qū)域的建議方案。
該課題由宏觀院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)室主任高國力牽頭，課題經(jīng)過驗(yàn)收后，相關(guān)成果和政策建議將上報(bào)有關(guān)部門作為決策參考。
明年底完成主體功能區(qū)規(guī)劃草案
“十一五”規(guī)劃中提出，按照資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿θ齻�(gè)因素來劃分四類主體功能區(qū)(優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā))，實(shí)施不同的發(fā)展戰(zhàn)略、思路和模式。這是有別于傳統(tǒng)的東、中、西、東北四大板塊，或者以往的七大區(qū)劃分的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)新地圖。
去年10月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》明確指出，要在2007年9月底前提出方案和政策框架，該年年底之前編制完成《全國主體功能區(qū)規(guī)劃(草案)》，報(bào)國務(wù)院審議。國務(wù)院還專門成立了由發(fā)改委主任馬凱任組長，財(cái)政部、國土資源部、建設(shè)部、環(huán)保總局等14部委辦局組成的編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
主體功能區(qū)劃規(guī)劃的具體工作由發(fā)改委規(guī)劃司牽頭負(fù)責(zé)。發(fā)改委曾到數(shù)個(gè)省份調(diào)研，并在東、中、西和東北等區(qū)域選取了8個(gè)試點(diǎn)(江蘇、浙江、湖北、河南、云南、重慶、新疆和遼寧)。
但是，正如四大主體功能區(qū)劃分的構(gòu)想自提出之始就引發(fā)爭議一樣，要對相關(guān)問題達(dá)成共識并不容易。各地競爭進(jìn)入“重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域名單”，而擔(dān)心被列入“限制或禁止開發(fā)區(qū)域”。因此，優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域劃到哪里、劃多大，都成為焦點(diǎn)問題。而針對劃分標(biāo)準(zhǔn)、劃分層次，以及劃分的基本單元等具體思路，也存在諸多分歧。
國家和省兩級主體功能區(qū)劃體系
課題組按照國土部分覆蓋、自上而下、基本依托行政區(qū)、科學(xué)性和可行性并重、動(dòng)態(tài)調(diào)整等基本原則，提出了基本思路——構(gòu)建國家和省兩級主體功能區(qū)劃體系，兩級均以縣為劃分基本單元；國家和省政府分別提出劃分標(biāo)準(zhǔn)和確定政策重點(diǎn)。
對于基本依托行政區(qū)的原則，高國力解釋說，主要是劃分主體、政策實(shí)施和監(jiān)管主體仍然離不開現(xiàn)有的行政區(qū)，但是劃分對象或者基本單元可以打破現(xiàn)有行政區(qū)，在局部區(qū)域，特別是限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的劃分，可以適度構(gòu)建跨行政區(qū)的主體功能區(qū)。
至于劃分的基本單元，此前國家發(fā)改委提出的方案是——國家層面劃到地市級，省劃到縣級。而課題組認(rèn)為，國家和省兩級都劃到縣級單位(目前全國有2862個(gè))是現(xiàn)實(shí)可行的選擇。因?yàn)榭h級單位長期以來相對穩(wěn)定，數(shù)量、國土面積、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理手段都比較適中。另外，目前正在推進(jìn)的省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管等體制改革也提高了縣作為基本單元的可行性。
而在劃分標(biāo)準(zhǔn)上，課題組建議，中央和省級政府分別制定兩級主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)。中央層面，“不管是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，均應(yīng)依照國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不能隨便制定傾斜性或者照顧性標(biāo)準(zhǔn)。”
政府和市場相結(jié)合的分類政策
四類主體功能區(qū)劃分之后，最關(guān)鍵的是分類政策的設(shè)計(jì)。
課題組建議，中央政府層面由綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(發(fā)改委)確定分類政策總的方向和要求，國務(wù)院各相關(guān)部門制定具體的政策實(shí)施細(xì)則和條例，還應(yīng)適時(shí)成立負(fù)責(zé)主體功能區(qū)劃的組織、管理、協(xié)調(diào)和評估的專門機(jī)構(gòu)。
成立類似機(jī)構(gòu)的呼聲早已有之。目前我國已有西部辦、東北辦等機(jī)構(gòu)，成立中部辦也在進(jìn)展當(dāng)中。新近中科院中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究課題組發(fā)布的《中國現(xiàn)代化報(bào)告2007》則建議設(shè)立類似美國地區(qū)開發(fā)署這樣的機(jī)構(gòu)。不過發(fā)改委系統(tǒng)人士說，雖然這是國際上較為普遍的做法，但目前在我國還不現(xiàn)實(shí)。
課題組建議，在省一級也要制定和實(shí)施本省層面的主體功能區(qū)分類政策。對于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省，因主體功能區(qū)劃而產(chǎn)生的省內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中央應(yīng)給予全部或部分財(cái)政支持，而東部沿海發(fā)達(dá)省份則主要依靠當(dāng)?shù)卣孕邪才拧?/p>
高國力解釋說，分類政策設(shè)計(jì)的基本思路是，政府和市場兩只手相結(jié)合。主要的政府手段包括產(chǎn)業(yè)、投資、財(cái)稅和土地、環(huán)保、人口管理和政績考核等政策。對優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，“告訴你不能開發(fā)什么，其他的主要發(fā)揮市場機(jī)制的作用”；對限制和禁止開發(fā)地區(qū)，政府“除了確定不能開發(fā)，還要引導(dǎo)和扶持去做能開發(fā)的”。
優(yōu)化開發(fā)地區(qū)主要是經(jīng)濟(jì)和人口高度密集、環(huán)境資源承載能力開始減弱的地區(qū)，主要方向是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。在政策導(dǎo)向上，首先是制定產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和轉(zhuǎn)移導(dǎo)向目錄，在資源消耗、環(huán)境影響等方面實(shí)行更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)效能標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定高于全國平均標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)用地門檻，并先行實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少“掛鉤”的政策。
重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒒A(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待改善的地區(qū)，未來經(jīng)濟(jì)規(guī)模將進(jìn)一步壯大，而且是產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移的重要載體。政策導(dǎo)向上主要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資支持，有針對性地適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地供給，支持重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及配套能力建設(shè)等。
限制開發(fā)區(qū)域主要是森林、草原、荒漠化和水土流失地區(qū)和重要的水源補(bǔ)給區(qū)、蓄滯洪地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)和水資源嚴(yán)重匱乏地區(qū)。政策上包括建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制(公共支付的生態(tài)效益補(bǔ)償基金、制定受益者補(bǔ)償制度和建立有利于限制開發(fā)區(qū)域生態(tài)保護(hù)的稅費(fèi)制度)和加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持、引導(dǎo)生態(tài)移民、扶持和培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等。
禁止開發(fā)區(qū)域的范圍目前比較明確，當(dāng)下要明確中央和地方政府的管護(hù)職責(zé)分工、實(shí)施核心保護(hù)區(qū)內(nèi)人口搬遷、對區(qū)內(nèi)居民給予補(bǔ)貼補(bǔ)助等。
目前在生態(tài)補(bǔ)償和資源供給、開發(fā)和消費(fèi)鏈條上的利益平衡機(jī)制，主要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縱向補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，而且政策帶有較強(qiáng)的部門色彩，缺乏利益相關(guān)者的充分參與，也缺乏科學(xué)合理的績效評估和監(jiān)督制約機(jī)制。而橫向補(bǔ)償——受益者向利益受損方的補(bǔ)償機(jī)制還沒有建立。
高國力說，今后的政策導(dǎo)向，在限制或禁止這些區(qū)域開發(fā)的同時(shí)，應(yīng)給予足夠的補(bǔ)償和扶持。而主體功能區(qū)劃工作的主要目的能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵要看利益共享和補(bǔ)償機(jī)制能否建立。
·課題報(bào)告建議的區(qū)域劃分方案·
優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、京津冀地區(qū)、膠濟(jì)沿線地區(qū)、福建沿海地區(qū)
重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域：成渝地區(qū)、長江中游城市群地區(qū)、沈大線沿線地區(qū)、哈長地區(qū)、中原城市群地區(qū)、長株潭地區(qū)、昆明周邊地區(qū)、山西中部地區(qū)、呼包地區(qū)、關(guān)中地區(qū)、烏魯木齊周邊地區(qū)
限制開發(fā)區(qū)域：大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、長白山森林生態(tài)功能區(qū)、川滇森林及生物多樣性功能區(qū)、秦巴生物多樣性功能區(qū)、藏東南高原邊緣森林生態(tài)功能區(qū)、新疆阿爾泰山地森林生態(tài)功能區(qū)、青海三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、東北三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)、蘇北沿海濕地生態(tài)功能區(qū)、甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)、四川若爾蓋高原濕地生態(tài)功能區(qū)、新疆塔里木河荒漠生態(tài)功能區(qū)、新疆阿爾金草原荒漠生態(tài)功能區(qū)、藏西北羌塘高原荒漠生態(tài)功能區(qū)、內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原沙漠化防治區(qū)、內(nèi)蒙古科爾沁沙漠化防治區(qū)、內(nèi)蒙古渾善達(dá)克沙漠化防治區(qū)、毛烏素沙漠化防治區(qū)、桂黔滇等喀斯特石漠化防治區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土流失防治區(qū)、大別山土壤侵蝕防治區(qū)、川滇干熱河谷生態(tài)功能區(qū)、太行山地水土流失防治區(qū)、三峽庫區(qū)水土流失防治區(qū)
