鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為最基層的一級財(cái)政，在合理分配財(cái)政資金等方面發(fā)揮著積極的作用。近年來，各地開發(fā)區(qū)如雨后春筍般建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大力扶持民營經(jīng)濟(jì)，努力培植稅源，積極組織各項(xiàng)稅費(fèi)收入，財(cái)政收入呈快速增長趨勢。在安排財(cái)政支出、平衡財(cái)政預(yù)算方面，能按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，量入為出、確保重點(diǎn)，在保證行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)和各部門必須的事業(yè)經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，逐步加大對農(nóng)業(yè)、教育、鎮(zhèn)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為改善投資環(huán)境，增強(qiáng)發(fā)展后勁，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，財(cái)政收入的快速增長并沒有帶來可用財(cái)力的同比增長，加上行政性支出增長較快，招待費(fèi)、會議費(fèi)、車輛購置費(fèi)等一般行政消耗性開支過大，隨著對市政基礎(chǔ)設(shè)施投入的不斷加大，財(cái)政支出壓力也將越來越大，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要依賴土地出讓金收入才能得以維持收支平衡。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在的問題與相應(yīng)對策談一點(diǎn)看法與體會。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在的主要問題

　　1.預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性。從

審計(jì)情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行總體有所改善，但預(yù)算批復(fù)、調(diào)整及執(zhí)行過程中仍有違反《預(yù)算法》的行為存在。主要表現(xiàn)在：一是資金分配不透明。如有些鎮(zhèn)財(cái)政部門將部分支出數(shù)批復(fù)給各預(yù)算單位，其余只是在財(cái)政帳面直接列支。如某鎮(zhèn)財(cái)政所以經(jīng)費(fèi)指標(biāo)名義批復(fù)各單位的支出數(shù)，僅占鎮(zhèn)人大批復(fù)預(yù)算支出的32.67%，而其余67.33% 直接在財(cái)政帳面列支。二是預(yù)算調(diào)整不規(guī)范。在預(yù)算編制比較粗糙的情況下，追加預(yù)算在所難免，但是《預(yù)算法》規(guī)定追加預(yù)算必須報(bào)同級人代批準(zhǔn)，而目前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)追加預(yù)算未報(bào)同級人大審批，超出預(yù)算部分實(shí)際上脫離了本級人大監(jiān)督。三是虛列支出、調(diào)節(jié)結(jié)余，收入收繳不及時(shí)等人為調(diào)節(jié)收支現(xiàn)象仍存在。如預(yù)算內(nèi)列支后掛暫存、預(yù)算內(nèi)列支后轉(zhuǎn)入預(yù)算外帳戶等等；另外委托各單位征收的行政事業(yè)性收費(fèi)仍然存在收繳不及時(shí)、滯留收費(fèi)單位帳戶的現(xiàn)象。

　　2.土地出讓金管理不規(guī)范，欠繳現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓管理中存在著收支不歸口、核算不規(guī)范、收繳不及時(shí)等問題。一是土地出讓金收支不歸口，反映不全面。集體土地流轉(zhuǎn)收入分散于資產(chǎn)公司、民營公司、“綜合財(cái)務(wù)帳”以及行政村等單位核算；二是土地出讓金核算不規(guī)范，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)上提供不出有關(guān)土地征用、補(bǔ)償?shù)确矫嫱暾�、有效的資料，土地出讓業(yè)務(wù)的合法性、合理性與真實(shí)性無法得以證實(shí)；土地出讓金的帳務(wù)處理至今沒有統(tǒng)一的規(guī)定，收支全貌無法反映。如在土地出讓金中直接列支市政工程費(fèi)用，造成預(yù)算外收支反映不完整；在土地出讓金中列支企業(yè)違規(guī)用地罰款等等。三是土地出讓價(jià)格明顯偏低，欠繳現(xiàn)象嚴(yán)重。較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不惜以降低土地出讓單價(jià)引進(jìn)外資、吸引民營資本，大搞開發(fā)區(qū)建設(shè)；土地出讓金欠款情況也較為普遍。

　　3.行政性支出增長過快，結(jié)構(gòu)不合理。一是招待費(fèi)、會議費(fèi)、車輛購置費(fèi)等一般消耗性開支過大。如某鎮(zhèn)業(yè)務(wù)招待費(fèi)支出占鎮(zhèn)機(jī)關(guān)當(dāng)年行政支出的22.47%；某鎮(zhèn)機(jī)關(guān)一年內(nèi)購置汽車7輛，占當(dāng)年總支出的4.9%。二是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，科技與農(nóng)業(yè)的投入相對不足，城市維護(hù)建設(shè)支出與償債支出所占比重較大。經(jīng)對某市五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，全年科技三項(xiàng)費(fèi)用支出占總支出的2.13%；農(nóng)業(yè)支出占總支出的8.62%，而城市維護(hù)建設(shè)支出為占總支出的26.23%，這這決不是該市的個(gè)別現(xiàn)象，是目前大開發(fā)情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍情況。

　　4.政府負(fù)債規(guī)模較大，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。由于近年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大辦開發(fā)區(qū)、民營區(qū)、創(chuàng)業(yè)園等，基礎(chǔ)設(shè)施投入增大，自身財(cái)力又難以應(yīng)對，因而通過下屬資產(chǎn)經(jīng)營公司或投資公司向銀行大量融資搞建設(shè)。通過對某市五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，負(fù)債規(guī)模達(dá)108868.91萬元，其中：政府借款11372.50萬元、歷年結(jié)欠工程款31917.64萬元、政府提供擔(dān)保貸款48031萬元、其他形式的政府負(fù)債17547.77萬元。按該債務(wù)規(guī)模測算，政府負(fù)債額為五鄉(xiāng)鎮(zhèn)該年度可用財(cái)力的1.57倍，如此龐大的負(fù)債規(guī)模，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　5.稅收征管質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管工作中還存在以下問題：一是人為調(diào)節(jié)稅收入庫進(jìn)度。受稅收考核計(jì)劃影響，變相儲稅現(xiàn)象屢禁不止，稅收過度戶取消后，地稅部門利用企業(yè)納稅專戶進(jìn)行儲稅現(xiàn)象突出。二是對部分“核定征收”企業(yè)情況掌握不全面，核定有偏差。如某電力安裝公司《鑒定表》認(rèn)定其不能準(zhǔn)確核算成本，導(dǎo)矢悶笠嫡拭娌喚瞿蘢既販從吵殺痙延茫�而且奶d既芳撲憷�润率，经查笎烍覚n蹦晟俳傷�得�?0多萬元。三是稅務(wù)基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。由于分行業(yè)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)評價(jià)體系、企業(yè)基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫建立尚不完善，對企業(yè)申報(bào)繳納情況存在審核不細(xì)、把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象，如企業(yè)申報(bào)計(jì)繳的營業(yè)稅與計(jì)繳教育費(fèi)附加所依據(jù)的營業(yè)稅不一致，主管征收機(jī)關(guān)卻未發(fā)現(xiàn)。

　　二、針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財(cái)稅部門應(yīng)采取的措施。

　　1. 加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，規(guī)范財(cái)政收支行為。一是鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，明確預(yù)算是由鎮(zhèn)人大審查批準(zhǔn)，政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行的法定文件，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的法律效力，要依法履行預(yù)算追加程序，完善預(yù)算調(diào)整手續(xù)，增強(qiáng)“預(yù)算法定”的觀念，對違反預(yù)算法的行為應(yīng)追究相關(guān)人的責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對本級財(cái)政的監(jiān)督作用。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)職能部門要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求，真實(shí)全面地反映財(cái)政收支情況，對政府性收入應(yīng)全面納入財(cái)政核算中，確保財(cái)政收支的完整性；嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算，及時(shí)批復(fù)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高資金使用透明度，堅(jiān)決杜絕人為調(diào)節(jié)財(cái)政收支的行為，提高預(yù)算約束力。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)努力提高預(yù)算編制水平，要將預(yù)算編制當(dāng)作鎮(zhèn)黨委、政府的一件大事來抓，杜絕隨意調(diào)節(jié)預(yù)算收支現(xiàn)象，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性。

　　2. 嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定，規(guī)范土地出讓業(yè)務(wù)。土地是民生之本，發(fā)展之基，在我們這個(gè)發(fā)展中的人口大國，土地問題始終是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更應(yīng)該充分認(rèn)識到，嚴(yán)格土地管理，既是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，確保可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前改革開放良好局面的當(dāng)務(wù)之急。堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地“的基本國策，充分運(yùn)用價(jià)格機(jī)制調(diào)控用地，嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩種不同性質(zhì)的用地，經(jīng)營性用地價(jià)格要由市場來決定，實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，必須按照市場價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金，不得以低于國家規(guī)定的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議出讓土地，不得隨意減免新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。要堅(jiān)決糾正低價(jià)或變相低價(jià)出讓土地的做法，嚴(yán)格禁止搞所謂的“零地價(jià)”。規(guī)范土地出讓金管理，將土地出讓收入統(tǒng)一歸口財(cái)政，并逐步納入預(yù)算管理；統(tǒng)一土地出讓金核算辦法，規(guī)范財(cái)務(wù)管理；對欠繳的土地出讓金，應(yīng)查明原因，及時(shí)足額收回。

　　3.嚴(yán)格控制行政性支出，努力滿足社會公共需要。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照建立公共財(cái)政的要求，以推進(jìn)財(cái)稅體制改革、建立公共財(cái)政框架為目標(biāo)，著眼于規(guī)范財(cái)政性資金收支行為，不斷調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政性資金的使用效益。要嚴(yán)格按照有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范開支項(xiàng)目和開支標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決壓縮招待費(fèi)、車輛購置費(fèi)、出國考察等一般消耗性支出，逐步加大對農(nóng)業(yè)、教育、鎮(zhèn)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，努力滿足社會公共需要。

　　4.加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要及時(shí)清理政府隱性債務(wù)和在建工程項(xiàng)目，摸清家底，根據(jù)實(shí)際情況，區(qū)分輕重緩急，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。切忌搞政績工程、形象工程，防范過度負(fù)債帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要樹立科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)國家

宏觀調(diào)控，適度控制新增負(fù)債，嚴(yán)格控制隱性負(fù)債，減少非生產(chǎn)性固定資產(chǎn)投資。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加大招商引資力度，培植支柱產(chǎn)業(yè)，拓寬財(cái)政收入來源，逐步償還財(cái)政債務(wù)，減少財(cái)政負(fù)債壓力，努力化解償債壓力和財(cái)政信用風(fēng)險(xiǎn)。

　　5.進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管，努力提高征管質(zhì)量。各級征管機(jī)關(guān)要正確處理稅收計(jì)劃和依法治稅的關(guān)系，不要片面追求稅收高增長，應(yīng)注意保持財(cái)政增長后勁；要進(jìn)一步完善征管措施和內(nèi)部考核機(jī)制，強(qiáng)化征管與稽查的力度，努力挖掘潛在財(cái)源，積極改進(jìn)稅收征管模式，不斷提高審核評稅工作，規(guī)范稅收征管辦法；要加強(qiáng)對納稅戶的指導(dǎo)，及時(shí)糾正納稅及會計(jì)帳務(wù)處理等方面存在的問題；要加大稽查處罰力度，對長期欠繳和滯留在企業(yè)納稅專戶的稅款、基金要及時(shí)收繳入庫，做到應(yīng)收盡收，以維護(hù)稅法的嚴(yán)肅性。 （作者：江蘇省張家港市審計(jì)局 張美玉 李

蘇群 朱建中）

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