鐘昱

　　“在全國范圍建立農村最低生活保障制度的決定，無疑是去年歲末召開的中央農村工作會議最大的亮點之一。這是順應建設和諧社會戰略部署的自然而重大之舉”，中央財經大學財經研究院院長王雍君對這一決策予以高度評價。“作為一個農業和農民大國，沒有農村和廣大農民的和諧，就不會有整個社會的和諧。而當前最緊要的就是讓那些最低收入群體也能獲得最低生活保障。”

　　農村最低生活保障制度，是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度，是消除城鄉差別、實現農民國民待遇的重要舉措。它將有效保障農民的基本生活權益，緩和改革中的社會矛盾，同時也是盡快建立與完善農村社會保障制度的關鍵所在。“這是一個最基本的東西，一個關系到生存和尊嚴的最低層次的社會保障問題”，王雍君說。

　　來自民政部的最新統計顯示，截至目前，全國建立農村低保制度的省份已達23個，在其余8個省份中，云南等5省(區)實施農村低保的文件已提交省(區)政府審議，有望近期出臺；新疆、貴州、西藏等3省(區)在完善農村特困戶生活救助制度的同時，也在積極組織農村低保試點，準備向低保制度過渡。目前，全國農村低保對象已達1509萬人，比2005年底增加684萬人，增長82%；全年累計發放低保補助金41.6億元，比2005年增加16.3億元，增長64%。

　　然而，在我國農民喜迎“全面低保”時代之際，財力能否承受、“低保”標準如何確定、地方政府管理能力能否勝任等一系列問題，正在考驗著決策者們的智慧。

　　財力可以承受

　　改革開放前，在我國相對貧窮的基礎上，我們尚且能夠建立在發展中國家堪稱楷模的農村社會保障體系。那時，廣大農民享受的醫療、教育和社會保障(包括社會救助)服務水平，相對于當時財力和經濟實力來講已經相當高。“全面建立農村‘低保’制度，其實主要不是錢的問題，而是能否有足夠的政治意志和管理智慧來推動這項戰略舉措，能否有引導資源優先配置到國家戰略與政策重點領域能力這樣一個問題”，王雍君說。

　　亞洲

　　這份題為《關于建立農村“低保”制度、全面解決農村溫飽問題的建議》指出，中國國家統計局資料顯示，2002年底人均純收入低于627元的農村人口為2820萬人，他們的人均純收入為531元。如把農村最低生活保障線確定為627元，以2002年的口徑計算，這僅需要27.07億元，相當于當年財政支出的0.12%。各級財政完全有能力承受這部分支出。

　　以福建和安徽兩省份為例：福建省從2004年初就開始實行農村低保。凡人均年收入低于1000元(每月83元)的農村貧困人口全部納入保障范圍。目前福建有75萬享受農村低保的困難群眾。2006年1月至9月，全省已發放農村低保金2.88億元，占同期全省財政收入的0.38%。而將于今年實行農村低保全覆蓋的安徽省，按國家確定的年人均收入683元以下絕對貧困人員計算，目前的絕對貧困人口為130.9萬人。每人每年平均補差260元，月補差21.6元，需投入資金34034萬元，僅占安徽省2006年財政收入的0.42%。

　　目前，每年中央扶貧資金總量超過300億元，如果這些資金用于建立“低保”，甚至可以把“低保”標準提高到目前的絕對貧困線之上。此外，目前民政部門每年支出近14.2億元，已經在為2289萬農村人口提供最低生活保障和其他社會救濟，而這些人口中有很大部分是與貧困人口重合的。將現行的農村社會救濟與新建立的全面“低保”制度統籌起來，財政上的負擔可以進一步減輕。另外，由于實際支付的“低保”資金是補足家庭人均收入和貧困線之間的差額部分，因此，實際的支付數額將大大低于按貧困線支付的數額。

　　模式選擇多樣化

　　在中國這樣一個幅員遼闊、經濟發展水平不均衡的大國，“低保”模式的選擇理應多樣化。

　　中國社科院農村發展研究所副研究員馮興元認為，由于各地最低生活成本和城鄉人均收入水平差距很不一樣，在政策層面搞一個全國統一標準的城鄉最低生活保障體系是有難度的。各地按照自身的條件，建立或者完善城鄉最低生活保障體系，各級政府承諾各自承擔的份額，是比較現實的選擇。

　　關于財務模式，王雍君指出，可以先從現收現付模式(當前收入用于當年低保支出)開始，逐步過渡到以基金積累為主導的模式。

　　建立最低生活保障制度并非簡單的經濟救濟問題，而應該是一個綜合性的社會救助體系。它不僅包含最基本的吃飯問題，還應包括看病、養老、教育、就業等內容。“‘低保’的概念可以寬泛一些，不只是限于‘收入保障’。對于弱勢群體而言，收入低只是問題的一部分。醫療和教育等基本公共服務的可獲性或許更是一個值得關注的問題”，王雍君補充道。低保標準可定為農民人均收入28%左右

　　農村最低生活保障線標準的確定，既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成“養懶漢”的傾向。有專家指出，較為科學可行的最低生活保障線應為基本生活費支出占農民人均收入的28%左右。由于各地的經濟發展水平不同，參照系數亦有差異。經濟發達地區，農民收入水平高，基本生活費支出在人均消費支出中的比重小，恩格爾系數低，參照系數可低一點，以26%為宜；經濟欠發達地區，農民收入水平低，貧困程度重，基本生活支出在人均消費支出中的比重大，恩格爾系數高，參照系數可高一點，以30%左右為宜。

　　在諸多問題中，讓王雍君最擔心的還是地方政府的管理能力，是否足以勝任低保制度的籌建和良好維護。他直言不諱地向記者表示，“中國經常有這樣的現象：上面的政策和意圖很好，口號和理念很好，一旦實施就不是那么回事了。中央提出建‘低保’，這是‘做正確的事’。問題是：如何正確地做事？這是做事的方法，其實說到底還是個地方管理問題。”