財政政策由積極走向穩(wěn)健

　　夏祖軍

　　2004年5月26日，全球扶貧大會在上海舉行，在會議閉幕后的新聞發(fā)布會上，財政部長金人慶首次披露我國將實施“中性”財政政策。隨后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，正式?jīng)Q定從2005年開始實施穩(wěn)健財政政策。在此之前，我國實施了近七年的積極財政政策。作為宏觀調(diào)控的重要手段，財政政策的重大調(diào)整引起了社會的廣泛關(guān)注。一時間，關(guān)于財政政策調(diào)整的話題占據(jù)了主流媒體的顯要位置。

　　又一次科學(xué)的相機(jī)抉擇

　　作為這項政策的積極推動者，財政部長金人慶用“審時度勢、相機(jī)抉擇”道出了財政政策由“積極”走向“穩(wěn)健”的必然性。他說，財政政策必須隨著環(huán)境與對象的變化而適時適度地調(diào)整。要對具體經(jīng)濟(jì)情況作具體分析，并根據(jù)不同的時機(jī)，做出正確的抉擇。宏觀調(diào)控政策能不能發(fā)揮作用，關(guān)鍵在其是否基于對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢正確、科學(xué)的判斷之上。判斷得越早，動手得越早，決策得越早，作用也就越大，效果也就越明顯，成本也就越低。

　　1998年實施的積極財政政策是一次科學(xué)的相機(jī)抉策。積極財政政策有效地抵御了亞洲金融危機(jī)的沖擊，每年拉動GDP增長1.5—2個百分點，推動了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，功不可沒。但積極財政政策的實質(zhì)是擴(kuò)張性的財政政策，當(dāng)通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力時，繼續(xù)實施這一政策，不僅不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長，而且易于形成逆向調(diào)節(jié)；不僅不利于減緩?fù)ㄘ浥蛎浀内厔荩�而且易于加劇投資與消費比例失調(diào)程度，加大經(jīng)濟(jì)健康運行的風(fēng)險和阻力。因此，積極財政政策應(yīng)當(dāng)適時轉(zhuǎn)向。

　　在接受中央媒體記者采訪時，金人慶對穩(wěn)健財政政策出臺的背景作了具體分析。他說，2003年下半年以后，我國經(jīng)濟(jì)社會總體態(tài)勢呈現(xiàn)較好發(fā)展的態(tài)勢，但國民經(jīng)濟(jì)運行中也出現(xiàn)了通貨膨脹壓力加大、部分地區(qū)和行業(yè)投資增長過快等問題。也就是說，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨著一個不同于1998年實施積極財政政策背景環(huán)境的新形勢，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)外部條件朝著比較好的方向發(fā)展，已基本擺脫通貨緊縮、有效需求不足的困擾，轉(zhuǎn)向供求總量大體平衡、經(jīng)濟(jì)增長方式粗放問題及結(jié)構(gòu)性問題和體制性機(jī)制性問題日益突出的新階段。有鑒于此，我國政府從2004年開始逐步調(diào)整財政政策的作用方向和力度，并對政策內(nèi)容、實施方式等進(jìn)行相應(yīng)完善。既要防止通貨膨脹，又要防止通貨緊縮；既要治“冷”，又要治“熱”；既要鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好的勢頭，保持財政政策的連續(xù)性，又要作出適當(dāng)調(diào)整，調(diào)減長期建設(shè)國債規(guī)模和優(yōu)化國債項目資金使用結(jié)構(gòu)，向社會傳遞政府合理控制投資的政策信號。這是符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控的客觀需要的，是又一次科學(xué)的相機(jī)抉擇。

　　奠定實施穩(wěn)健財政政策的基礎(chǔ)

　　在穩(wěn)健財政政策實施前的2004年，財政部實施了一系列財政政策措施，旨在為財政政策的平穩(wěn)過渡奠定基礎(chǔ)。主要包括六個方面：

　　——穩(wěn)定財政赤字規(guī)模。考慮到轉(zhuǎn)型期財政支付改革成本、支持經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的任務(wù)相當(dāng)繁重，同時財政政策也要保持一定的連續(xù)性和力度，保證國債重大建設(shè)項目收尾，有必要繼續(xù)保持一定規(guī)模的財政赤字；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新一輪快速增長周期，經(jīng)濟(jì)自主增長能力明顯增強(qiáng)，財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制已初步建立，財政實力顯著提高，財政赤字規(guī)模不宜繼續(xù)擴(kuò)大。2004年財政赤字預(yù)算安排為3198億元，與上年持平，實際執(zhí)行數(shù)為3192億元。

　　——適時適度調(diào)整財政投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)和進(jìn)度。2004年中央財政預(yù)算安排國債項目資金1100億元，比上年減少300億元，并重點向農(nóng)林水利、教科文衛(wèi)、

能源和生態(tài)建設(shè)等方面傾斜。當(dāng)年財政基本建設(shè)支出下降0.3%。這些措施有效地緩解了固定資產(chǎn)投資增長過快的勢頭。

　　——加大農(nóng)村稅費改革步伐和支農(nóng)力度。2004年在全面取消除煙葉以外農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，加大了農(nóng)業(yè)稅的減免力度；在29個省(自治區(qū)、直轄市)對種糧農(nóng)民實施直接補(bǔ)貼116億元，對13個糧食主產(chǎn)省安排良種補(bǔ)貼28.5億元，并加大對農(nóng)業(yè)的投入力度。這些措施有力地促進(jìn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，當(dāng)年糧食產(chǎn)量增加776億斤，農(nóng)村居民家庭人均純收入實際增長6.8%。

　　——加大對社會事業(yè)的投入。2004年財政用于教育、科技、文化、公共衛(wèi)生、社會保障等方面的支出均有較大幅度的增長，特別是用于安排再就業(yè)補(bǔ)助的資金，僅中央財政就增長76.6%。這些措施有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)了社會穩(wěn)定。

　　——積極支持各項經(jīng)濟(jì)體制改革。在深化財政自身改革的同時，積極支持國有企業(yè)改制，中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行財務(wù)重組和改制上市，以及農(nóng)村信用社改革試點取得了新進(jìn)展。這些措施明顯提高了財政運行效率，有力地推動了各項改革事業(yè)的發(fā)展。

　　——合理使用超收收入重點解決

出口退稅陳欠等歷史遺留問題。從實踐看，使用財政超收收入解決歷史遺留問題等于削減了財政隱性赤字，有利于財政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　這些措施的貫徹落實，奠定了實施穩(wěn)健財政政策的基礎(chǔ)，有助于實現(xiàn)財政政策的平穩(wěn)過渡轉(zhuǎn)型。

　　適時實施穩(wěn)健財政政策

　　2005年開始實施的穩(wěn)健財政政策，被概括為四句話、十六個字，即“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”。當(dāng)年的政策著力點放在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、突出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、推進(jìn)體制改革、實現(xiàn)增收節(jié)支。采取的主要政策措施包括：合理把握總量調(diào)控的政策力度，中央財政赤字比上年減少192億元左右，長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模由上年的1100億元調(diào)減為800億元；突出優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)政策，財政加大了支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策力度，加大了生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，加大了教育、科技、文化、衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域的財政投入；積極完善稅收政策，推進(jìn)創(chuàng)建公平、有效的市場環(huán)境；大力推進(jìn)改革，重點是推動國有企業(yè)、金融體制以及投融資體制改革，不斷完善市場經(jīng)濟(jì)體制。

　　2006年，財政政策立足于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征和現(xiàn)實條件，繼續(xù)不斷創(chuàng)新財政調(diào)控手段，完善財政調(diào)控內(nèi)容。首先，合理把握總量調(diào)控的政策力度，適當(dāng)控制財政赤字總量和調(diào)減長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模。2006年，中央財政赤字預(yù)算安排2950億元，比上年減少49.5億元；同時，適當(dāng)減少長期建設(shè)國債的發(fā)行規(guī)模，由上年的800億元調(diào)減為600億元。既保持一定的調(diào)控力度，又向社會傳遞了政府合理控制赤字和投資的政策信號。其次，加大財政支持力度，推動新農(nóng)村建設(shè)。在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，制定出臺了煙葉稅條例，徹底廢除了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅種，扎實推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，進(jìn)一步深化國有農(nóng)場稅費改革。繼續(xù)完善“三補(bǔ)貼”(即對種糧農(nóng)民實行直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和購置大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼)等政策，加大糧食直補(bǔ)力度，繼續(xù)完善補(bǔ)貼的兌付方式，對2006年種糧農(nóng)民的生產(chǎn)資料增支實行了綜合直補(bǔ)。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展，西部地區(qū)全面實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點范圍擴(kuò)大到全國40%的縣(市、區(qū))，中央和地方財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均由10元提高到20元。

　　穩(wěn)健財政政策在2006年采取的其他政策措施還包括：完善收入分配政策，促進(jìn)和諧社會建設(shè)；調(diào)整和完善稅收制度，支持建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會；積極推進(jìn)體制改革，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，等等。

　　穩(wěn)健財政政策取得積極成效

　　近日在接受中央媒體采訪時，金人慶談到了穩(wěn)健財政政策實施兩年來取得的積極成效。他說，目前我國正在實行的穩(wěn)健財政政策更加著眼于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)不合理問題，更加著眼于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更加著眼于推動建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，切實體現(xiàn)了落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。

　　資料顯示，2005年以來，在穩(wěn)健財政政策和其他宏觀調(diào)控政策的共同作用下，經(jīng)濟(jì)運行繼續(xù)向宏觀調(diào)控預(yù)期目標(biāo)發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值在2005年增長10.2%的基礎(chǔ)上，2006年前三個季度增長10.7%，延續(xù)了上年增長的勢頭，各項經(jīng)濟(jì)運行指標(biāo)波幅明顯減小，重大比例關(guān)系進(jìn)一步改善，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出平穩(wěn)較快發(fā)展態(tài)勢。

　　從財政支持“三農(nóng)”看，為了補(bǔ)助地方因取消農(nóng)業(yè)稅而減少的財政收入，中央財政2006年共安排農(nóng)村稅費改革專項轉(zhuǎn)移支付780多億元。糧食直補(bǔ)資金總額達(dá)到142億元，比上年增加約10億元。還安排綜合直補(bǔ)資金120億元，統(tǒng)籌考慮

柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動對種糧收益的影響。與此同時，加大了對農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療等社會事業(yè)以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，大力支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

　　從財政宏觀調(diào)控看，2006年中央財政預(yù)算赤字2950億元，占GDP的比重下降到1.5%左右。同時，財政部還適當(dāng)調(diào)整長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模，主動配合調(diào)整國債項目資金的使用方向，有促有控，大力支持農(nóng)業(yè)、科教文衛(wèi)、就業(yè)和社會保障、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、西部大開發(fā)和關(guān)系“十一五”規(guī)劃順利進(jìn)行的重點項目建設(shè)，堅決制止盲目投資和重復(fù)建設(shè)，有效緩解了固定資產(chǎn)投資增長過快的勢頭。

　　從促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展看，財政部在2006年加強(qiáng)了對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付及民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，全年轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到1600億元，大大增強(qiáng)了財力薄弱的中西部地方政府公共服務(wù)能力，有效促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。

　　有關(guān)專家評價說，穩(wěn)健財政政策的實施，將短期的反周期調(diào)節(jié)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長相結(jié)合，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合，實施宏觀調(diào)控與推動經(jīng)濟(jì)體制改革相結(jié)合，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。