環保總局圍魏救趙 倒逼投資沖動

　　本報記者 楊磊 徐萬國

　　1月10日，國家環保總局副局長潘岳宣布，將首次啟動“區域限批”政策來遏制高污染、高耗能產業的迅速擴張趨勢。

　　被列入“區域限批”黑名單的有大唐國際、華能、華電、國電這4大“屢教不改”的電力集團，以及河北省唐山市、山西省呂梁市、貴州省六盤水市、山東省萊蕪市這4個高耗能、高污染產業行政區域。

　　潘岳表示，將對4個行政區域、4個電力集團的所有建設項目實行停批、限批，并建議監察部門追究有關人員的行政責任。

　　這是中國環保部門成立30多年來采取的最為嚴厲的行政懲罰手段。

　　環保總局的反擊蓄勢已久。在過去的一個月，中國的環保防線全線告急。

　　有消息稱，2006年單位能耗下降4%，主要污染物排放下降2%，單位工業用水下降6%的指標都面臨失守。

　　綠色GDP核算試點沒有獲得地方政府普遍支持，不少省份要求退出試點。

　　而這一切都是在高污染、高耗能產業拉動GDP超速增長的背景下發生的。此前，中央經濟工作會確定將2007年經濟增長預期目標控制在8%，而經濟學界認為，這一目標實現的概率僅為10%，而2007年GDP增長9.5%的概率則高達60%。

　　專家認為，“區域限批”如果動真格，將觸動到了這一輪超速增長的核心動力源——大型國企和地方政府合謀驅動的投資狂潮。這兩個強勢利益集團同時受到敲打，成為2007年圍繞宏觀調控的博弈走向尖鋒對決的標志性事件。

　　“屢教不改”

　　在國家環保總局1月10日通報的82個違規項目中，電力項目共有23個，占違規項目總數的1/4強；投資額度高達540億元，占全部違規項目總投資1123億元的近一半。

　　被通報的23個電力項目有兩類：一類是沒有嚴格執行“三同時” (即建設項目中環境保護設施必須與主體工程同步設計、同時施工、同時投產使用)要求的建設項目；一類是未經審批即開工建設的項目。

　　其中，火電項目違反“三同時”的情況比較嚴重，主要表現在小機組關停未落實；新建工程脫硫滯后；“以新帶老”脫硫滯后；二氧化硫總量未落實；中水回用未落實。

　　而未經審批就先上馬的電力項目主要集中在未能有效貫徹中央經濟宏觀調控和產業結構調整政策的地區。

　　層出不窮、前赴后繼的環保違規背后，是勢不可擋的投資狂熱。這在電力行業最為突出。

　　為了爭當“電力第一”，近年來各大電力集團的裝機規模競賽達到了白熱化。

　　據中國電力企業聯合會的統計，2006年，華能集團與大唐集團的可控裝機容量均已突破了5000萬千瓦，拉開了與其它三家發電集團的差距。華能仍是擁有裝機最多的發電集團，大唐緊隨其后，華電與國電分列第三、四位，中電投居末位，但其效益居五大電力集團之首。

　　“五虎逐鹿”的格局并沒有隨著“十五”而過。在“十一五”規劃中，兩大集團紛紛提出要在2010年使裝機規模在目前的基礎上翻一番。而實現這一目標的唯一途徑便是增加新建項目。

　　為了多上新項目和快速擴張，各電力集團不惜集體沖撞違規紅線。在這次通報的違規項目中，華電集團違規項目也較多。而僅僅在環保總局此次通報違規項目前半個月，華電才剛剛舉行了“裝機規模突破5000萬千瓦慶祝大會”。

　　“這和電力系統長期在我國經濟發展過程中扮演的強勢群體角色有關。”中國社會科學院一位專家1月10日在接受本報采訪時認為，多年來，電力系統依托深厚的政治資源，大行“工程倒逼項目審批”并屢屢得手，這使得它們對沖環保執法的能力相當強。

　　在這種強勢之下，“屢教不改”便不足為奇。2004年，在國家環保總局公布的違規項目名單中，大唐集團旗下的浙江大唐烏沙山發電廠4×600兆瓦新建工程位列其中。而在2005年7月發改委公布的32個違規電站中，也有大唐集團河北王灘電廠的3號、4號機組。

　　除了電力巨頭們興致勃勃的競賽，還有地方政府的推波助瀾。

　　在這次被“區域限批”的4個地區中，貴州六盤水、山西呂梁分別是南、北方的煤城，河北唐山、山東萊蕪是鋼鐵大市，都是以能源、原材料產業為支柱的地區，發展重化工和高耗能項目的沖動不言而喻。

　　“地方政府縱容大上電力項目，一方面緩沖電荒的矛盾，一方面是拉動GDP和政績增長。”上述中國社科院專家說。地方政府的庇護使環保“三同時”制度流于形式，部分違法項目可以不理睬環保總局責令停止建設和限期改正的要求，繼續建設和運行。環保總局的清查發現，部分地區縣以下企業和鄉鎮企業的環境影響評價執行率只有30%-40%左右。

　　比如環保總局“黑名單”中投資最大的項目為貴州金元集團股份有限公司所屬的貴州發耳電廠4×60萬千瓦新建工程。這個投資額度高達90億元的發電項目，曾于2005年7月被國家四部委叫停，但仍頂風而上，繼續建設。

　　“與五大電力集團相比，地方電力企業乃至民營電力企業處于搶食發電

蛋糕的局面。”中國投資協會一位專家表示，只要能搶到，這些企業可以付出比五大電力集團更為沉重的代價。

　　當然付出最大代價的還是2006年的中國環境。在這一年，全國發生嚴重環境污染事故161起，平均每兩天一起；環境投訴已達60萬人次,比2005年增加30%。國務院年初提出的能耗降低4%、污染物排放降低2%的目標均告失守。

　　而重化工領域大量投資帶動的GDP增長也已經連續多年刷新記錄。這使得2006年12月召開的中央經濟工作會議試圖將2007年的經濟增長目標控制在8%左右，以便向“又好又快”的經濟增長模式過渡。

　　可是，當地方政府和大型國企成為投資過熱的主動力時，加息、收緊信貸等各種市場化調控措施均告失效，環保總局開始以“區域限批”等行政制裁手段參與宏觀調控進程也就勢在必然。

　　“圍魏救趙”

　　所謂“區域限批”，就是停止審批相關行政區域境內或所屬的除循環經濟類項目之外的所有項目，直至違規項目徹底整改為止。

　　這項措施被譽為環保總局的“殺手锏”——根據定義，這個技術手段的殺傷力在于如果一個地區的某一個項目違規，將有可能導致該區所有項目都要“連坐”，被暫緩審批；而更重要的是，這種行政手段的重點監管對象從單個項目轉向了地方政府。

　　這也就意味著，地方政府在高污染高耗能產業的違規投資上首次被認定為需要肩負行政“決策后果”。

　　“國家環保總局是選擇了最合適自己的技術手段。”一位觀察人士評論說，環保總局是在和整個現行的體制博弈，它缺少強有力的執法手段，但掌握一定的項目審批權，采取“區域限批”的手法有點類似“圍魏救趙”之計，以停止或收緊新項目的審批來倒逼地方政府和電力巨頭對已有和在建項目進行環保整改。

　　“在以往的環保行動中，被叫停的項目往往在作出承諾之后即可補辦手續先行過關，這樣一來，就出現了用各種手法拖延或拒絕兌現環保承諾的現象，使得一次次環保執法行動效果有限。”環保總局副局長潘岳也作出類似的解釋，‘“區域限批’政策徹底堵住了以虛假承諾換取項目過關的可能。”

　　在環保總局手握“區域限批”大刀的監管之下，地方政府如果要確保當地經濟的持續穩定增長，就必須要對自己批準的所有項目承擔決策責任。“地方政府必須權衡單個項目和整體利益的重要性，國家就可以從行政監管和政績考核這兩個方面強力貫徹宏觀調控措施。”環保總局的一位官員說。

　　“鐵令”之后

　　與前幾次環保“風暴”不同，這次“區域限批”措施出臺后，電力系統迅速作出了反應。

　　華電集團在環保總局通報違規項目當天，就通知涉及單位要堅決按照通報的意見，落實整改措施。大唐國際1月11日發布公告稱：“將嚴格遵守并積極執行國家環保總局的要求。”大唐國際相關負責人也表示，此次整頓將有利于公司提高生產效率，為企業下一步發展提供機遇。

　　據了解，此次涉及大唐國際控股子公司——河北唐山熱電公司——運營的5臺5萬千瓦熱電機組以及甘肅大唐國際連城發電公司運營的連城電廠二期工程。大唐國際稱，唐山熱電公司承擔著當地1400萬平方米區內的居民及用戶的供暖任務，由于正值供暖期，大唐國際將在與當地有關部門協商后逐步關閉。

　　而連城電廠二期脫硫工程將于2007年3月投入運行，正在向有關部門申請環保工程驗收。

　　對于這次有史以來最為嚴厲的“環保風暴”，業內人士認為，雖然此舉不會給電力投資帶來致命打擊，但涉及違規項目的企業乃至地區都將進入重化工項目建設的一個“冷靜期”。

　　“在多次環保治理不能順利進行，而能耗排污指標高高在上的大背景下，中央看來是動怒了。”申銀萬國的一位分析師認為，各地要想再一次置環保鐵令于不顧已經不太現實。

　　光大

證券則認為，這一措施將有效促進相關企業集團加大對老電廠的關停力度，有效提升高容量、低煤耗電廠的利用率。從促進關停小機組力度而言，此次整頓將對整個電力行業供需提供正面影響。

　　中電投是五大電力集團中唯一沒有進入“環保黑名單”中的企業。該公司總經理工作部一位人士介紹，這源于中電投早先開始的“小火電關停計劃”的實施。據了解，該公司此前已經明令關閉70臺小火電機組，并承諾在建和規劃項目完全按照清潔高效的要求來實施。

　　一些分析師還認為，國家之前已經啟動電網調度，來充當電力調控的一大籌碼，這次又將“區域限批”納入小機組整頓中，組成了一個相對完善的組合拳。在節能降耗的大背景下，不排除今年的宏觀調控還將有更多的組合拳出臺。