注重“視野、視程、視點(diǎn)”的統(tǒng)一 努力提升財(cái)政審計(jì)層次(07-1-5)

　　財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)永恒的主題。圍繞建立公共財(cái)政目標(biāo)，近年來(lái)，財(cái)政領(lǐng)域全面出臺(tái)了一系列改革措施，如實(shí)施零基預(yù)算、編制部門(mén)預(yù)算、開(kāi)展政府采購(gòu)、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付等等。面對(duì)財(cái)政領(lǐng)域尤其是支出方面所發(fā)生的深刻而顯著的變化，審計(jì)工作是適應(yīng)還是滯后于改革的實(shí)踐，在思路上是立足于創(chuàng)新基礎(chǔ)上的“補(bǔ)位”，還是停留在傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的“缺位”，都可以反映出審計(jì)部門(mén)是否與時(shí)俱進(jìn)、積極有效地應(yīng)對(duì)財(cái)政改革的發(fā)展方向。因此，我們?cè)诮M織財(cái)政審計(jì)的實(shí)踐中，如何適時(shí)地調(diào)整部署，改進(jìn)方法，科學(xué)定位審計(jì)的外延和內(nèi)涵，已是一個(gè)現(xiàn)實(shí)和緊迫的課題。就整體而言，我認(rèn)為，注重審計(jì)“視野、視程、視點(diǎn)”的統(tǒng)一，是進(jìn)一步提升財(cái)政審計(jì)層次的一條基本路徑。

　　一、財(cái)政

審計(jì)的視野要體現(xiàn)全局性、統(tǒng)籌性

　　所謂審計(jì)視野，是指審計(jì)在宏觀層面上應(yīng)當(dāng)把握的高度和寬度，它取決于我們的思維層次和審計(jì)思路。就當(dāng)前和今后一段時(shí)期而言，相對(duì)于財(cái)政審計(jì)，納入我們視野的首先應(yīng)該是財(cái)政收支體制。客觀地講，現(xiàn)行財(cái)政收支管理中存在的問(wèn)題大多源于現(xiàn)行財(cái)政收支體制的不合理、不公平、不完善。因此我們?cè)趯徲?jì)揭露和查處相關(guān)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的同時(shí)，尤有必要按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)要求，從較高的層面上對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政收支體制進(jìn)行溯源性的剖析，以從源頭上查找、披露體制性缺陷和弊端，進(jìn)而通過(guò)提出相關(guān)有價(jià)值的對(duì)策，使其能從根本上解決一些財(cái)政收支違紀(jì)問(wèn)題屢審屢犯的狀況。其次，要著眼于規(guī)范行政行為，使審計(jì)的觸角能夠觸及預(yù)算變更的深層次原因，比如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府相關(guān)機(jī)構(gòu)行政職能的定位是否有悖于公平原則，有無(wú)不規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策；由政府實(shí)施的資本運(yùn)作和重大投資作為有無(wú)實(shí)現(xiàn)保值、升值的預(yù)期等，從而把對(duì)行政行為的監(jiān)督融于財(cái)政審計(jì)之中。第三，要立足于建立起“財(cái)務(wù)、財(cái)經(jīng)、財(cái)政”三位一體的審計(jì)工作發(fā)展格局，不僅要搞好預(yù)算執(zhí)行情況等日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的審計(jì)工作，而且要站在服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的高度，在整合所有審計(jì)項(xiàng)目信息的基礎(chǔ)上，監(jiān)督和評(píng)價(jià)財(cái)政管理的效能和效應(yīng)，以策應(yīng)積極財(cái)政政策，使審計(jì)能夠起到推動(dòng)地域財(cái)經(jīng)工作良性發(fā)展的效果。

　　二、財(cái)政審計(jì)的視程要具有層次性、前瞻性

　　所謂審計(jì)視程，是指審計(jì)在監(jiān)督財(cái)政工作的實(shí)踐中，所反映出的揭示、判斷、分析問(wèn)題的深度以及對(duì)相關(guān)現(xiàn)象超前感知、預(yù)測(cè)的敏銳度。因此，這不僅需要我們調(diào)整思維方式，還需要調(diào)整審計(jì)理念，而其中的一個(gè)重要方面就是要自覺(jué)地從以往預(yù)算執(zhí)行審計(jì)偏重于財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的固有模式中走出來(lái)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉�府為主體的財(cái)政性資金收支全過(guò)程的審計(jì)。在職能上，要切實(shí)防止將審計(jì)監(jiān)督淡化為數(shù)據(jù)復(fù)核和過(guò)程鑒證的不當(dāng)定位，其審計(jì)的范圍和目標(biāo)，不僅要反映帳內(nèi)，還要把握帳外；不僅要反映各個(gè)環(huán)節(jié)，還要剖析其內(nèi)在聯(lián)系；不僅要反映結(jié)果，還要揭示因果關(guān)系；不僅要反映存在，還要展示趨勢(shì)；不僅要反映財(cái)政改革實(shí)施的程度，還要鑒證其最終落實(shí)的力度；不僅要反映財(cái)稅部門(mén)的工作效能和效率，也還要對(duì)涉及財(cái)政改革這一系統(tǒng)工程中的各個(gè)單位的配合和貫徹情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。總之，我們只有通過(guò)由表及里的具有層次性的深入審計(jì)，通過(guò)由此及彼的具有前瞻性的審計(jì)分析，對(duì)財(cái)政管理才能有效地達(dá)到整改、規(guī)范、預(yù)警相統(tǒng)一的審計(jì)目的，同時(shí)，也才能更好地彰顯審計(jì)工作的作用力和影響力。

　　三、財(cái)政審計(jì)的視點(diǎn)要突破傳統(tǒng)性、局限性

　　所謂審計(jì)視點(diǎn)，是指在實(shí)施財(cái)政審計(jì)的具體過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確聚焦和切入的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。在這方面，我們多年來(lái)根據(jù)“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的方針，已經(jīng)作了認(rèn)真的探索和實(shí)踐，比如對(duì)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行、一般預(yù)算資金、基金預(yù)算資金、國(guó)庫(kù)集中支付等方面的審計(jì)以及與之相匹配的各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等，都取得了相應(yīng)的成效，有些內(nèi)容還作為傳統(tǒng)的核心部分，基本上是年年必審。但也不可否認(rèn)，由于種種因素的制約，對(duì)有些應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)的環(huán)節(jié)和內(nèi)容還程度不同地存在著一定的輕視甚至空白現(xiàn)象，按照新形勢(shì)下強(qiáng)化職能，深化審計(jì)的要求，確有提升的空間。因此，針對(duì)現(xiàn)狀，在原有基礎(chǔ)上，我們的審計(jì)視點(diǎn)應(yīng)作進(jìn)一步的延伸。比如在以政府為主體的財(cái)政性資金方面，可進(jìn)一步細(xì)化和深化對(duì)預(yù)算外政府基金、財(cái)政專(zhuān)戶資金、部門(mén)單位實(shí)行財(cái)政專(zhuān)戶管理的預(yù)算外資金、財(cái)政體外循環(huán)資金的審計(jì)。因?yàn)楦鶕?jù)目前的有關(guān)預(yù)（決）算管理規(guī)定，這些資金基本上是各成體系，并自求平衡，大多沒(méi)有嚴(yán)格意義上的預(yù)（決）算分配管理，有些財(cái)政專(zhuān)戶收支規(guī)模越來(lái)越大，每年都有不少的一般預(yù)算資金轉(zhuǎn)入財(cái)政專(zhuān)戶并形成較大的結(jié)余和沉淀。而目前政府僅對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排實(shí)行了單個(gè)的部門(mén)預(yù)算分配管理，對(duì)部門(mén)單位所能取得的全部財(cái)政性資金，卻未能實(shí)行全面的統(tǒng)籌和綜合性監(jiān)管。針對(duì)這種管理上的缺位，審計(jì)完全可以有所作為。因此，我們應(yīng)當(dāng)將此類(lèi)資金的籌結(jié)、分配、使用和管理作為重點(diǎn)之一，進(jìn)行必要的審計(jì)投入。再如，在對(duì)財(cái)政資金的效益審計(jì)方面，應(yīng)立足于完善部門(mén)預(yù)算機(jī)制和促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，重點(diǎn)探索建立目標(biāo)評(píng)價(jià)體系。其審計(jì)的切入點(diǎn)可考慮：將預(yù)算編制與行政事業(yè)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)檢查預(yù)算單位業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、年度工作計(jì)劃與年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的銜接情況，分析

財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位在預(yù)算安排中的合理性和科學(xué)性。將預(yù)算執(zhí)行與管理環(huán)節(jié)結(jié)合起來(lái)，審計(jì)中應(yīng)從細(xì)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)入手，比照相關(guān)制度，分析實(shí)際投入和耗用的每一款預(yù)算資金是否必須、是否節(jié)約、是否體現(xiàn)了效率和效益。將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和年度項(xiàng)目成果結(jié)合起來(lái)，也就是要引入資金成本理念，對(duì)一些重要項(xiàng)目在預(yù)算執(zhí)行后所取得的實(shí)際成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以反映預(yù)算資金的使用績(jī)效和變化趨勢(shì)；同時(shí)，在部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障方面，既要看有無(wú)供給過(guò)剩而造成鋪張浪費(fèi)，又要看有無(wú)供給不足而制約部門(mén)工作，進(jìn)而使審計(jì)在促進(jìn)預(yù)算制度的改進(jìn)和完善上能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

　　綜上所述的三個(gè)部分，我認(rèn)為，它們既是一個(gè)相互支撐的立體組合，又是一個(gè)互為依托的審計(jì)模式。財(cái)政審計(jì)的視野是否開(kāi)闊，是決定審計(jì)質(zhì)量的基本前提；財(cái)政審計(jì)的視程是否深、遠(yuǎn)，是決定審計(jì)質(zhì)量的特定要素；財(cái)政審計(jì)的視點(diǎn)是否精當(dāng)，是決定審計(jì)質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。因此，隨著財(cái)政領(lǐng)域的深刻變革，我們?nèi)缒芮袑?shí)注重三者的有機(jī)統(tǒng)一，提升財(cái)政審計(jì)層次的路徑就能不斷拓展。（作者：鹽城市審計(jì)局黨組副書(shū)記、副局長(zhǎng) 劉萬(wàn)平）

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