重視弱勢金融體系的構建 著力推動社會主義和諧社會建設

　　項俊波

　　尊敬的各位來賓、女士們、先生們、同志們：

　　大家好！非常高興參加這次由中國金融學會和金融時報共同舉辦的2006年中國金融論壇。這次論壇選擇“和諧社會——中國金融業的社會責任”作為主題，非常有意義。因為這個選題不僅具有鮮明的時代特色，緊扣社會主義和諧社會建設的主題，而且直接點明了當前中國金融業面臨的一個非常現實的課題，即金融業作為現代經濟的核心，究竟應當在社會主義和諧社會建設中發揮什么樣的作用和承擔起什么樣的社會責任的問題。應該說這是我們每一位金融從業人員，尤其是金融工作領導者必須認真思考和深入研究的重大課題。

　　前不久，我曾在一些相關刊物上發表了題為“重視發展弱勢金融體系，推動社會主義和諧社會建設”的文章。今天，借這個機會，我想進一步談談提出發展弱勢金融體系的背景、弱勢金融體系的具體含義以及發展我國弱勢金融體系的著力點等問題，與大家一齊討論。

　　一、關于提出發展弱勢金融體系的背景

　　大家知道，在現代經濟社會中，金融與經濟的關系是相互依存、密不可分的。改革開放以來，我國經濟持續平穩快速增長，綜合國力大幅提升的同時，也積累了一些深層次的矛盾和問題，導致經濟和社會發展出現結構性失衡。這種結構性失衡突出表現在區域發展不平衡、城鄉發展不平衡、產業發展不平衡等三個方面。這三個不平衡的一個直接后果，就是導致了弱勢地區、弱勢產業和弱勢群體的產生和不斷擴大，并直接影響了國民經濟的又好又快發展和整個社會的和諧穩定。而在決定這些弱勢地區、弱勢產業和弱勢群體發展的因素中，一個非常重要的方面就是金融的支持和參與程度。在這方面，金融業曾經做出過很多努力和進行了不少探索，特別是在支持中西部地區發展、支持“三農”建設、支持“下崗再就業人員”、支持國家扶貧計劃和國家助學貸款計劃等方面提出了很好的理論，產生了很多好的經驗，探索了很多好的做法，當然也積累了很多深刻的教訓。但總體上看，無論是這些理論和經驗，還是這些做法和教訓，大多是針對一時一事，缺乏系統性，沒有基于建設社會主義和諧社會的戰略高度進行總結歸納和開展實踐。由于缺乏系統的、能夠指導和推動和諧社會建設的金融理論體系、制度體系和政策體系，因而在推動社會主義和諧社會建設的實踐中也就難以發揮金融業的整體合力。

　　進入新世紀，尤其是黨的十六大以來，我們逐步明確了構建社會主義和諧社會在建設中國特色社會主義事業總體布局中的戰略地位。剛剛結束的黨的十六屆六中全會又做出了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，全面啟動了建設社會主義和諧社會的偉大工程。金融作為現代經濟的核心，應當并且能夠在社會主義和諧社會建設中發揮重要作用。從目前來看，我國的金融發展還存在一些不能適應社會主義和諧社會建設的地方，需要我們在今后的金融改革發展中有重點地加以突破。這其中，非常重要的一點就是要對金融如何支持和諧社會建設做出系統的理論分析和探討，找準金融支持和諧社會建設的突破口和著力點。既然結構性不平衡是制約當前我國和諧社會建設的一個重要方面，那么金融就應該在解決結構性不平衡方面有所作為。具體地說，就是金融業要擯棄“嫌貧愛富”的觀念，在市場原則的基礎上，通過多種方式對經濟社會發展中相對落后，又急需金融支持的行業、地區和群體給予必要和應有支持。這既是金融業支持經濟和諧發展的要求，也是金融業支持社會和諧發展的責任。基于上述一些考慮，我覺得有必要提出“發展弱勢金融體系”的概念和構想，以充分發揮金融業在社會主義和諧社會建設中的作用。

　　二、關于發展弱勢金融體系的具體含義

　　所謂“弱勢金融”，是指針對經濟和社會中發展相對滯后并影響整體經濟和社會協調均衡發展的部分進行金融扶持的行為。從我國目前來看，重點是指金融對以農業為主的等弱勢產業、以中西部為主的欠發達地區以及以農民、城市下崗失業群體為主的弱勢群體的扶持。應該說，提出發展弱勢金融體系是對以短期效益為目標的傳統金融發展模式的一種反思和修正。一般而言，在金融體系不發達的國家，發展的機會往往只屬于有一定資本積累的少數人，而那些缺乏資本積累的人，則往往因喪失發展的機會，而不能分享到經濟增長帶來的好處。但是，如果一國的金融體系發達，金融組織機構多樣，制度安排適當，就有可能通過某種方式或適合的金融工具，為那些缺乏資本積累但卻擁有生產技能或資源的人群和地區提供金融支持，使其獲得發展的機會。因此，既使同樣遵從市場經濟效率優先的原則，金融也能夠將資源調動到那些因客觀條件限制而發展滯后的地區和產業，并努力提高弱勢群體的消費和福利水平，使經濟發展成果惠及所有群體，進而推動實現和諧社會建設的目標。

　　從國際經驗看，對弱勢產業、弱勢群體和弱勢地區的金融扶持方式，一般有政府直接參與型和政策引導型兩種。其中，政府直接參與型主要是政府設立政策性金融機構，直接向弱勢產業、落后地區注入信貸資金；政策引導型則是政府通過制定優惠政策，引導市場力量加大對這些領域的投入。政策性支持是弱勢金融的一個重要特征，但弱勢金融并不僅僅局限于政策性金融行為，還包括商業性、合作性與慈善性的金融行為，是一個相對完整的金融體系。各國國情不同，弱勢金融體系的具體形式也有所不同。

　　一般來說，一個相對完整的弱勢金融體系，至少包括弱勢金融的機構組織體系、法律制度體系和政策扶持體系這三個方面。

　　首先是弱勢金融機構組織體系。從國際經驗看，不少國家的弱勢金融組織體系都比較健全，既有政府金融機構，又有民間合作機構，還有商業性機構及私人借貸，這些機構互為補充、互為促進，共同支持落后地區、落后產業和弱勢群體的發展。例如，在支持農業發展方面，美國有政府農業信貸機構、農場主合作金融的農業信貸系統、商業金融機構和私人信貸機構；日本有農林漁業金融公庫作為政策性金融機構，有農協系統作為合作性金融機構；印度既有合作性農業信貸機構，又有政策性金融機構以及商業銀行等支持農業發展；此外，還有40多個國家推行由政府設立的農業保險機構提供農業保險業務。在支持落后地區發展方面，各國普遍采取政策性金融、開發性金融等支持方式，目前全世界專門為開發落后地區而設立的金融機構數量已達到750多家，其中40%在拉丁美洲；非洲幾乎每個國家都成立了專門扶持區域開發的銀行。在支持弱勢群體發展方面，有150多個國家建立了養老保險機構，有半數以上的國家建立了政策性醫療保險機構，還有很多國家建立了多種形式的助學貸款資助體系，在促進經濟發展和社會穩定等方面發揮了重要作用。

　　其次是弱勢金融法律制度體系。大多數國家都通過完善的法律體系來規范金融機構的運作，嚴格將金融類法律法規分為針對商業性金融的一般法律和專門針對政策性金融、合作性金融和其他金融組織的特殊法律，使這些金融機構有法可依，避免人為因素干擾，以保障這些金融機構更好地為農業、農村和弱勢產業、弱勢群體服務。許多國家為突出弱勢金融體系的重要性，還制定了專項法律。例如，美國的《聯邦農業貸款法案》、《農業信用法案》、《社區投資法》，日本的《日本開發銀行法》、《日本育英會法》，德國的《德國復興信貸銀行法》，韓國的《韓國產業銀行法》、《韓國長期信用銀行法》，印度的《農業中間信貸和開發公司法案》，等等。這些法律在發展過程中不斷完善，為促進支持弱勢地區、弱勢產業和弱勢群體的金融機構發展起到了保障作用。

　　第三是政策扶持體系。由于對欠發達地區、弱勢產業和弱勢群體的投入存在效益衰減、投資回報率低、風險率高的特征，因此，如果完全采取市場化運作方式，資本自主投入的可能性很小。為此，各國通過財政為相關金融機構注資、提供擔保、減免稅收、利息補貼等政策扶持，來提高投資的補償率。例如，德國政府對德國復興信貸銀行扶持弱勢產業和地區發展的所有債務進行擔保，并給予其全部免稅和不給股東分紅的特殊政策，利潤全部用于補充資本金。日本開發銀行可以免交全部地方稅、國家稅和法人稅。韓國政府對韓國產業銀行為扶持弱勢產業發展而發行的產業金融債券的本息償還給予保證。美國聯邦政府對向落后地區投資提供信貸的私人金融機構給予信貸保證，在西部開發的鐵路網建設中，聯邦政府通過給予鐵路公司以種種優惠金融政策來提高其籌資能力。

　　三、關于發展我國弱勢金融體系的著力點

　　從我國弱勢金融體系建設的現狀看，我們在這方面取得了一定的成效，但總體上與發達國家相比，與建設社會主義和諧社會的要求相比，還存在比較大的差距。我個人認為，下一步，在發展我國弱勢金融體系方面，主要應著力抓好以下三個方面工作。

　　首先，要在構建弱勢金融組織體系方面有新舉措。經過多年改革發展，我國已初步建立了一些弱勢金融組織機構，但其功能還很不健全。僅以農村金融組織體系為例，在結構與運作機制方面還存在一定缺陷，比如，農村信用社仍存在經營粗放、管理薄弱、盈利能力較低、人員素質還有待提高、風險較大等問題；農業銀行支持“三農”的商業金融主體作用還沒有完全發揮；政策性支農貸款風險補償、分擔和轉移機制還不完善；農村擔保機制還不健全，農業保險尚未發展。適應農民生產與生活需求的多種金融組織創新和政策扶持仍然不足等等。總體來說，我國弱勢金融組織體系還有待進一步完善，既應包括政策性金融、開發性金融、商業性金融和合作性金融等傳統金融組織形式，也應包括風險投資、擔保、保險、租賃、小額信貸等創新金融組織形式，并形成不同金融組織形式相互并存、定位明確、合理分工、功能互補、有序競爭、協調發展的格局，以滿足弱勢產業、弱勢群體和落后地區多元化、全方位的金融需求。需要特別提及的是，近年來小額信貸作為新型扶貧方式，從70年代的農戶小額貸款到80年代微型企業的小額貸款，進一步發展到90年代追求商業可持續發展和貸款覆蓋率為目標小額貸款，已成為弱勢金融組織體系的重要組成部分。目前多元化模式的小額信貸正逐步融入主體金融體系。過去，我國在小額信貸方面曾經有過探索和嘗試，今后應積極吸取各國的經驗教訓，探索出適合我國國情的多元化發展模式，真正使小額信貸成為惠及廣大弱勢群體的有效金融支持形式。

　　其次，要在構建弱勢金融法律體系方面有新進展。弱勢金融既具有金融體系的一般運行規律和經營特征，又承擔了某種政策性和開發性任務。因此，發展弱勢金融必須遵循一定的特殊規則，這就需要加強弱勢金融法律法規體系建設。一是加強對政策性金融的立法。從國際經驗看，政策性金融立法遵循的首要原則是單獨逐一立法。我國政策性銀行運營缺乏必要的法律保障，往往只能參照商業銀行法律法規。這不僅導致政策性銀行的內部運行機制不暢，而且可能影響其正確的功能定位。因此，我們要積極探索政策性金融的單獨立法，在立法步驟上，可以采取先制定行政法規，再逐步過渡到一般法律的形式。二是加強對民間金融的規范和引導。民間金融作為正規金融的補充，在活躍農村、窮困地區經濟活動、促進這些地區經濟發展中起到了一定作用。但是，由于長期缺乏法律規制，民間金融隱含著很大的風險隱患。近年來，民間金融在經濟生活中的正面作用越來越得到認可，但是，相關法律法規建設卻沒有及時跟進。因此，應通過完善法律規定，在依法打擊和取締“高利貸”、“地下錢莊”、非法集資等金融活動的同時，對正當的民間金融行為以適當的保護。

　　第三，要在弱勢金融政策扶持體系方面有新作為。政府的政策引導和扶持是弱勢金融發展的一個共同特征。政府為弱勢金融提供的支持應該是多方面且完善配套的，應該是法律的、經濟的、行政的手段交替使用、直接與間接的方式相互結合的綜合體。如前所述，從世界各國弱勢金融的存在與發展歷程看，政府支持起到了核心作用，弱勢金融大都建立在政府信用與市場信用的有效結合之上，反映了政府支持與市場業績的共同作用。具體來講，一是政府要為特定金融機構的資金來源提供可靠渠道，為其政策性的信貸投放提供擔保，以確保其運作的可持續性；二是注重財政政策與金融政策的配合，體現在財政對有關金融機構和金融業務的稅收優惠和財政補貼，以及在業務活動中財政、金融部門的緊密配合、相互協作上；三是以農業保險、失業保險、社會最低生活保障等形式加大對弱勢群體、弱勢產業和落后地區的轉移支付，增強其抗風險能力和償付能力，為金融的有效償付提供必要的政策支持。

　　以上是我個人對弱勢金融體系的一些看法和思考，目的是引起大家對發展弱勢金融體系的關注和進一步深入研究，并能夠付之于實踐，真正使金融業承擔起在推動和諧社會建設中應有的社會責任。不正確的地方希望大家批準指正。

　　謝謝大家！

　　（本文系項俊波副行長2006年12月26日在“2006年中國金融論壇”上的演講）