聯合國資金扶持八省農村土地產權試點入股模式

　　孫榮飛

　　國土資源部農村土地產權制度改革的重點還是局限在鄉鎮、村、村民小組這三個層次

　　城鄉土地市場上的“雙軌制”背景下，農村土地產權制度改革的路徑選擇上，是國有化道路還是鄉鎮、村、小組三級進行確權，抑或農村土地股份合作制，目前出現了不同的聲音。

　　在今年國土部調研農村土地產權制度改革基礎上，聯合國開發計劃署與國土資源部合作，日前啟動了一個預算資金500萬美元的項目，計劃在八省展開試點，推動農村土地產權、非農集體建設用地流轉與征地農民補償三者突破，保證農民能從土地使用和轉移的過程中受益。

　　“雙軌制”疏漏農民利益

　　“當前農村集體土地產權制度存在非常關鍵的問題。”國土資源部決策咨詢中心副主任劉文甲向《第一財經日報》表示，一是集體土地所有者代表不明確；二是集體土地產權主體的權能不明確；三是土地權益分配不明確。這些原因使得征地補償的內容、對象，以及征地補償費用分配等都存在大量問題。

　　相應的背景是，向市場經濟轉型后，國家對城市土地注入了市場化因素，而對農村土地仍然實行計劃經濟管理的模式。政府在征收農地時按照計劃經濟方式運作，而出讓土地時則按市場經濟方式運作，這種土地市場上的“雙軌制”，使被征土地出讓價格大大高于征地補償安置費，土地在經濟發展中形成的巨大級差收益完全被政府和開發商所得，農民的土地權益蒙受巨大損失。

　　今年3月份以來，國土資源部逐漸展開了農村土地產權調研，計劃到11月對調研情況進行總評估，形成總意見并送有關部門審議。

　　“從我了解的情況來看，國土資源部農村土地產權制度改革的重點還是局限在清楚界定農村土地所有權主體：鄉鎮、村、村民小組這三個層次。”一位國土系統人士透露，國土資源部的注意力是在解決農村土地到底是鄉鎮所有還是村級所有，村級范圍內到底是村委會所有還是村民小組所有。

　　“但即使清楚界定了，仍然沒能解決農民權利問題，目前地方上的圈地行為，鄉鎮村組織起了主導作用，大部分征地補償款也是被鄉村組織甚至縣截流。”該人士說。

　　土地作價入股模式

　　“為了避免農村土地市場混亂，加強管制，國務院有關人士甚至提出了農村土地國有化的建議。”對此，劉文甲認為，應借鑒浙江“撤村建居”中的經驗，采取農民股份制：將土地明確為農民擁有多少具體份額，土地改變用途后實現的巨大價值，除經營管理費外，全都以各種有效形式明晰兌現給每個土地所有者，農民可以將其進行投資，使農民享有的那份土地所有權的收益成為股權，集體土地的經營管理者可以成為農民持股會，代表農民參加股東大會。

　　聯合國開發署有關人士也表示，此次項目試點將會嘗試土地作價入股的模式。

　　作為更現實的選擇，中國社會科學院農村所副研究員王小映認為，目前重要的是使農民的土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等用益物權，作為農民對土地的直接支配權利在《物權法》中得到嚴格界定和明確規范。

　　集體建設土地直接入市流轉

　　今年的國土資源部調研和與聯合國開發署合作的項目也關注了農村集體建設用地的流轉問題。開發署有關人士認為，明后年，這方面應該會有大的突破，屆時，集體建設土地將直接入市流轉，與國有土地擁有同等地位。

　　國土資源部中國土地勘測規劃院副院長周建春曾建言，應對城鄉建設用地進行統一管理，適用于城鎮國有建設用地的基本規定，如土地出讓形式、出讓年期、出讓價格的確定和出讓收益的分配，以及土地轉讓、抵押的規定等，都可適用于集體非農建設用地市場交易。

　　對此，王小映認為，應修訂完善《土地管理法》中有關集體建設用地使用權流轉管理的法律條款，制定和頒布規范集體建設用地使用權流轉和農村宅基地使用權流轉的專門法律法規。

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