章軻

　　中央黨校教授王建分析，電力、鋼鐵等能源與原材料產(chǎn)業(yè)一度成為經(jīng)濟增長瓶頸，也是價格與利潤上升最快的部門，這些產(chǎn)業(yè)就成為大量吸納投資的領(lǐng)域，地方政府的大量違規(guī)也主要集中在這些領(lǐng)域

　　從整體看，2003年新上的電力和鋼鐵項目中，經(jīng)過國家發(fā)改委審批的，電力只占50%左右，鋼鐵只占20%不到。在發(fā)展綱略和路徑上，地方政府與中央似乎有著些許的不同

　　分管環(huán)保的貴州省副省長肖永安感到眼下的工作越來越難做。最近這段時間，肖永安幾乎不放過每一個場合，苦口婆心地勸告大大小小的官員們——千萬不能越過“減排”這條紅線。

　　發(fā)展相對滯后的貴州，一方面面臨著加速發(fā)展經(jīng)濟的沖動，另一方面又面臨著減少污染物排放的巨大壓力。

　　與肖永安有著同樣感受的還包括浙江、廣東、上海、山東、河北、黑龍江、重慶、天津、吉林、江蘇等省市的高層領(lǐng)導(dǎo)。進入2006年，這些省市紛紛出臺了

　　作為一項環(huán)境保護和中央加大

　　即便如此，就在肖永安的眼皮底下，貴州有一個城市依舊沒有關(guān)閉那早該關(guān)閉的電廠，而且“發(fā)展依然增速”——總裝機600MW的3臺機組陸續(xù)投產(chǎn)，該項目沒有經(jīng)過國家發(fā)改委核準(zhǔn)，環(huán)評報告也沒有得到國家環(huán)保總局批準(zhǔn)，屬于典型的未批先建的“黑電廠”。

　　“這種事在地方上比較普遍。”中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會一位專家十分肯定地對《第一財經(jīng)日報》說，在一些地方官員的心目中，總是將地方的發(fā)展優(yōu)先于國家的整體決策。

　　今年環(huán)保恐不及格

　　“眼下有一個現(xiàn)象值得我們關(guān)注。”清華大學(xué)教授、中國工程院院士倪維斗稱，許多地方在制訂發(fā)展規(guī)劃時只考慮局部利益，即便是環(huán)保規(guī)劃，從更大的范圍來看，也未必是合理的。

　　他舉例說，前不久一些地方拿著各自的“十一五”規(guī)劃和具體的項目計劃書，請他提提意見。倪維斗發(fā)現(xiàn)，從單個項目上看，排污指標(biāo)能夠達(dá)標(biāo)，但由于項目總數(shù)增加和規(guī)模擴大，排污量還是大大增加的。

　　“應(yīng)該在全國范圍內(nèi)，對項目數(shù)量、規(guī)模和排污量進行嚴(yán)格控制，否則就達(dá)不到減排的目標(biāo)。”倪維斗說。

　　在今年4月召開的第六次全國環(huán)境保護大會上，溫家寶總理神情凝重地指出，在環(huán)保上未能及格——“十五”期間環(huán)保指標(biāo)沒有完成。二氧化硫(SO2)排放量和化學(xué)需氧量(COD)兩項指標(biāo)均未完成削減10%的控制目標(biāo)。

　　“沒有完成的原因有三。”國家環(huán)保總局局長周生賢分析認(rèn)為，其一，一些地方重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，片面追求GDP增長的觀念沒有根本轉(zhuǎn)變；其二，粗放型經(jīng)濟增長方式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變，靠過量消耗資源和犧牲環(huán)境維持經(jīng)濟增長的狀況依然存在；其三，環(huán)境保護體制不健全，監(jiān)管能力十分薄弱。

　　在一些地方，片面追求GDP增長不僅是普遍現(xiàn)象，而且有著巨大的慣性。

　　國家環(huán)保總局的統(tǒng)計顯示，自2002年末開始，我國各地高能耗、高物耗的火電、鋼鐵、建材、有色等行業(yè)出現(xiàn)過熱發(fā)展的態(tài)勢，年均增長率都在15%以上，但污染治理進程相對緩慢。到2005年年底，淮河、海河、遼河、太湖、巢湖和滇池治理項目的完成率分別只有70%、56%、43%、86%、53%和54%。

　　今年是“十一五”規(guī)劃第一年，但環(huán)保半年報全國“不及格”。而環(huán)保的今年年報，也極有可能再次“不及格”。

　　上半年我國主要環(huán)保指標(biāo)全面越線，全國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量不降反升，分別增長3.7%和4.2%。而“十一五”規(guī)劃規(guī)定到2010年，全國主要污染物排放總量要比“十五”期末減少10%，這意味著占污染物排放量絕對比重的二氧化硫和化學(xué)需氧量，每年至少要下降2個百分點。

　　但是，據(jù)中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會預(yù)測，“十一五”期間僅化學(xué)需氧量、二氧化硫、工業(yè)固體廢棄物三方面的治理就需要投資13916億元，每年投資須達(dá)到當(dāng)年GDP的1.15%，加上其他廢棄物治理和生態(tài)保護所需費用，達(dá)到2010年的環(huán)境目標(biāo)需要的總投資將接近GDP的2%，遠(yuǎn)高于“十一五”規(guī)劃的1.5%，這是很難實現(xiàn)的。

　　各地急于建設(shè)項目的后果是，項目投產(chǎn)了，污染卻沒有得到及時控制。環(huán)保總局的統(tǒng)計顯示，今年上半年全國新增投產(chǎn)火電裝機容量3200多萬千瓦，同步建成并運行脫硫設(shè)施的只有一半。去年投產(chǎn)的燃煤機組5500萬千瓦，安裝脫硫設(shè)施的只有40%左右。目前全國火電廠已建成投產(chǎn)的煙氣脫硫設(shè)施，實際投運率不足60%。

　　“目前電煤消耗約占全國煤炭產(chǎn)量的一半左右，火電用水占到工業(yè)用水的40%，二氧化硫排放量占到全國排放量的一半以上，煙塵排放量占到工業(yè)排放量的33%、全國排放量的20%，產(chǎn)生的灰渣占全國的70%。”原國家電力監(jiān)管委員會主席邵秉仁承認(rèn)，電力行業(yè)既是優(yōu)質(zhì)清潔能源的制造者，也是一次能源消耗大戶和污染排放大戶。

　　“GDP崇拜”依然有市場

　　今年適逢地方政府換屆，有不少地方政府都想拿出一份“漂亮”的成績單，新一輪的地方經(jīng)濟增長沖動似已形成。從今年前7個月全國工業(yè)增長率來看，最慢的是寧夏，但也高達(dá)14.7%，而全國的平均水平是17.6%。

　　中央黨校教授王建日前在一篇《地方政府辨》文章中分析：“地方政府追求經(jīng)濟增長速度的壓力首先來自于地方的利益。”他指出，“分灶吃飯”的財政體制是其中的癥結(jié)。

　　地方政府有了獨立的經(jīng)濟利益之后，其職能就不僅僅是中央政府職能的延伸，而是變成了相對獨立的利益主體，更多會考慮地方經(jīng)濟增長的“內(nèi)部性”問題，而把保持宏觀平衡、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護等這些“外部性”問題甩給他人。

　　據(jù)王建分析，電力、鋼鐵等能源與原材料產(chǎn)業(yè)一度成為經(jīng)濟增長瓶頸，也是價格與利潤上升最快的部門，這些產(chǎn)業(yè)成為大量吸納投資的領(lǐng)域，地方政府的大量違規(guī)也主要集中在這些領(lǐng)域。從整體看，2003年新上的電力和鋼鐵項目中，經(jīng)過國家發(fā)改委審批的，電力只占50%左右，鋼鐵只占20%不到，這在一定程度上顯示，在發(fā)展綱略和路徑上，地方政府與中央似乎有著些許的不同。

　　另據(jù)有關(guān)部門對8省(區(qū))億元以上新開工的建設(shè)項目調(diào)查，約有40%的項目在征用土地、環(huán)境評估、審核程序等方面存在不同程度的違法違規(guī)現(xiàn)象。

　　“一些地方目前還沒有從GDP崇拜中解脫出來。”倪維斗說。

　　記者從國家環(huán)保總局了解到，今年9月，山西省孝義市24個焦化項目因違法建設(shè)、違法生產(chǎn)被關(guān)停；10月，襄汾縣13座違法建設(shè)的小高爐被推倒；進入第四季度，省會太原市因空氣質(zhì)量形勢嚴(yán)峻被省環(huán)保局通報批評。今年以來，僅環(huán)保部門查出的違法建設(shè)項目就達(dá)1158個。孝義市、襄汾縣、介休市、清徐縣、懷仁縣等地普遍存在地方環(huán)境違法案件屢查屢犯、群眾反映強烈的環(huán)境違法行為久拖不決、個別行政領(lǐng)導(dǎo)甚至包庇企業(yè)違法建設(shè)和生產(chǎn)等問題。

　　然而，山西省幾年前就被戴上了全國污染最嚴(yán)重的“黑帽”——大氣環(huán)境質(zhì)量位居全國倒數(shù)第一。國家環(huán)保總局公布的2005年環(huán)境空氣質(zhì)量顯示，全國劣于國家三級標(biāo)準(zhǔn)的43個城市中，山西占了16個，其中臨汾、陽泉和大同被“評為”全國污染最嚴(yán)重城市。

　　指標(biāo)分解博弈“諸侯經(jīng)濟”

　　今年8月14日，國務(wù)院授權(quán)環(huán)保總局與各省市區(qū)政府和華能等6家電力集團公司簽訂了大氣、水污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書。一張張《減排軍令狀》使環(huán)保“軟約束”走向“硬約束”。

　　而在今年7月26日中央召開的節(jié)能工作會議上，國家發(fā)改委已經(jīng)與各省區(qū)市政府和千家高耗能企業(yè)簽訂了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書。發(fā)改委、能源辦、統(tǒng)計局、質(zhì)檢總局和國資委還決定聯(lián)合開展“千家企業(yè)節(jié)能行動”，針對燃煤工業(yè)鍋爐(窯爐)改造、

　　在各部委打出的降耗減排“組合拳”作用下，地方政府也層層落實“軍令狀”，將壓力和目標(biāo)分解到每個地區(qū)、每個企業(yè)甚至每個崗位，將節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)納入地方官員和企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，并不斷加快整頓步伐。

　　比如，能耗大省山東就確立了千戶重點能耗企業(yè)，制定了49個產(chǎn)品能耗指標(biāo)，對能耗超標(biāo)單位實行加價收費，建立了能耗情況月統(tǒng)計、季公報制度；山西省提高了新開工高耗能項目的準(zhǔn)入門檻，對擅自批準(zhǔn)高耗能項目將追究責(zé)任，對利稅大戶也是污染大戶的煤炭、焦化、冶金等重點污染企業(yè)限期內(nèi)未完成治理的堅決關(guān)停。

　　“節(jié)能減排是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、提高經(jīng)濟效益的現(xiàn)實、有效的切入點和突破口。”在日前召開的2007年全國發(fā)展和改革工作會議上，國家發(fā)改委主任馬凱明確表示，要以節(jié)能降耗和污染物減排為重要抓手，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進增長方式轉(zhuǎn)變，促進質(zhì)量和效益提高。

　　“減排”指標(biāo)年年都進行分解。“不積跬步無以致千里。確定每年削減2%的污染物排放總量，就是要積小勝為大勝。”周生賢表示，如果把年度目標(biāo)放在一邊，寄希望于兩三年后，治污設(shè)施建成了，排放總量就會自動降下來，往往會“竹籃打水一場空”。

　　據(jù)了解，與“九五”和“十五”期間的“等比例削減方法”不同，環(huán)保總局今年的辦法是科學(xué)分配二氧化硫排放總量。根據(jù)各地的環(huán)境容量、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、排污現(xiàn)狀及污染程度，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，分區(qū)要求，全面推進，重點突出”的原則，確定東部、中部、西南、西北地區(qū)不同的削減比例。

　　據(jù)國家環(huán)保總局污染控制司大氣處劉炳江博士介紹，“減排”還突出了行業(yè)管理，對電力行業(yè)實行“計劃單列式”管理。今后，除熱電聯(lián)產(chǎn)、煤矸石和垃圾焚燒發(fā)電機組外，新改擴電廠需要的二氧化硫指標(biāo)必須從電力行業(yè)獲得，否則環(huán)評報告書不予審批。與此同時，開展二氧化硫排放指標(biāo)有償取得和排污交易試點，充分運用市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用，以最小的治理成本達(dá)到最優(yōu)的減排效果。據(jù)悉，環(huán)保總局已許可簽訂責(zé)任書的6家電力集團公司在排污交易方面可先行一步，鼓勵電力企業(yè)跨行政區(qū)域、跨電力集團公司進行二氧化硫排污交易。

　　環(huán)保總局還規(guī)定，新建非電力項目二氧化硫總量指標(biāo)為采取先進生產(chǎn)工藝或治理措施后的預(yù)測排放量，但必須依據(jù)“增產(chǎn)不增排放量”的原則，通過區(qū)域替代或其他污染源治理方式獲取總量指標(biāo)。總量指標(biāo)可在市(地、州)轄區(qū)內(nèi)調(diào)劑或交易。

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