本報記者 孫雷 包容 北京報道

　　一個新能源時代正漸行漸近。

　　化石能源漸趨枯竭，環境壓力日益沉重，能源需求與國際油價水漲船高，世界能源資源爭奪戰愈演愈烈……巨大的能源與環境負載之下，人類迫切需要找到新的起點和支撐，為今天，也為未來。

　　生物質產業(生物能源與生物化工)——一個尚不為人熟知的產業——隨之噴薄欲出。石油替代、環境保護、農民增收、新經濟增長點，“一矢四的”的獨特優勢，使其正醞釀成長為中國乃至世界可再生清潔能源的領跑者，引領全社會向人與自然的和諧之路回歸。

　　破殼而出的過程是艱難的。外部效益難以內部化，傳統能源的競爭，技術“瓶頸”制約，市場失靈與公共服務缺失……實踐證明，單純的市場力量無力獨自破解生物質產業“成長的煩惱”。

　　此時，國家層面的政策手段顯得尤為緊迫和必需，而通過財稅杠桿營造一個有利于生物質產業成長和發展的外部環境，已經成為各方的共識。

　　日前，財政部出臺了推動生物質產業提速的財稅扶持政策；風電產業發展的政策扶持也剛剛發布。對

太陽能、淺層地能建筑應用政策支持已經啟動。學界評價，財政助推器正在“撬開新能源時代的閘門”。

　　然而，支持新能源發展亦非財政在能源、環保方面構想的全部。事實上，財政部正在漸次推進三大戰略構想，期待從根本上破解日益嚴峻的資源環境困局。

　　圍繞上述政策和戰略構想，財政部副部長朱志剛于日前接受了本報記者的專訪。

　　發展生物質產業時不我待

　　《21世紀》：日前，財政部等五部委出臺了一整套財稅扶植政策，以加速生物能源與生物化工的發展。您能否談談這一政策出臺的背景？

　　朱志剛：我們認為，發展生物質能源與生物化工已經很緊迫，可以講時不我待，財稅政策在其中至關重要。

　　《21世紀》：時不我待？

　　朱志剛：是的。

　　我國是一個多煤少油的國家，能源問題主要是結構不合理，石油資源比較匱乏。

　　2005年，我國石油對外依存度達到43%，而石油進口受國際制約較多，直接關系到國家經濟安全。為此，研究制定石油替代戰略勢在必行。

　　年初，財政部上報國務院的關于加快發展我國石油替代能源的政策建議得到了國務院領導的充分肯定。

　　為積極推進發展替代能源工作，落實國務院領導指示，財政部重點研究了可以替代石油的生物質能、煤制油，以及發展潛力大、近階段可以實現較大規模常規化石能源替代的風能、可再生能源建筑應用，形成了具體的支持發展思路。

　　尤其是，我們認為生物質能前景廣闊，而且可替代最緊缺的石油，是今后發展的最重要方向之一。在我們看來，發展生物能源與生物化工是一件一舉多得的好事。

　　《21世紀》：怎么樣理解您所說的“一舉多得”呢？

　　朱志剛：發展生物能源與生物化工的好處是多方面的。除了實現對化石能源的替代，保證國家能源安全、經濟安全外，生物質能產業也開辟了農民增收的新渠道。

　　自去年以來，我國玉米價格出現上升，一個主要原因就是，以燃料乙醇為代表的玉米深加工業的發展增加了玉米消費，拉動了玉米價格上漲。

　　而且，發展生物質能源，能變廢為寶，將秸桿、農林廢棄物充分利用起來。目前秸桿發電項目地區，秸桿價格已有了明顯上漲。

　　同時，生物能源的引入能有效降低污染。燃料乙醇試點地區的試驗結果顯示，與使用普通汽油相比，使用車用乙醇汽油后，一氧化碳的排放可降低7%，碳氫化合物可降低48%。美國檢測結論是，生物柴油無毒，能生物降解，添加20%的生物柴油，可減少排放二氧化硫70%，降低90%空氣毒性。生物塑料能解決白色污染問題。

　　因此，開發和使用生物質能源符合發展循環經濟的理念，符合保護環境、實現可持續發展的要求。

　　要建立成本風險分攤機制

　　《21世紀》：發展生物質能源和生物化工，財稅政策在其中究竟能起到什么作用？怎么樣理解您所說的“至關重要”？

　　朱志剛：發展生物質能最終要靠市場。但目前，生物質能發展正處于起步階段，面臨著很多問題，比如外部效益難以內部化，傳統能源的競爭，技術“瓶頸”的制約，存在著市場失靈與公共服務的缺失等等，僅依靠市場的力量將很難發展。

　　充分發揮財政職能，建立政策保障機制，將有助于突破這些制約因素，大大加快發展進程。

　　《21世紀》：怎樣才能解決生物能源發展的外部效益內部化問題？

　　朱志剛：與傳統的化石能源相比，新能源生產成本較高，但具有良好的生態環保效應，具有正的外部效益；傳統化石能源特別是煤，直接生產成本較低，但造成環境污染與生態破壞，外部成本較高。

　　解決經濟活動的外部性，創造公平的競爭環境，這本身就是公共財政的基本職責。

　　解決這個問題，首先需要建立成本分攤機制，為市場主體創造公平的競爭環境。對此，西方國家的普遍做法是，對生物能源免征生態稅。從長遠看，我國今后也應考慮征收燃油稅或生態附加，所得收入可部分用于支持生物能源的發展，將發展生物能源的高成本分攤到化石能源消費者身上。

　　《21世紀》：傳統能源競爭對生物質能源的健康發展造成怎樣的沖擊？應該如何從機制上加以克服？

　　朱志剛：傳統化石能源的市場優勢是生物質能源發展進程中面臨的最突出問題。

　　經過長時間的發展，石油煤炭等傳統化石能源已形成相當的生產規模與穩定的銷售渠道，生產工藝成熟，生產開采成本大幅度下降，在此前相當長時間內，原油銷售價在30美元/桶左右，市場也主要為傳統能源所占有。

　　最近一段時間，雖然國際油價高漲，給了生物能源發展空間，但傳統能源的價格波動始終是發展生物能源面臨的最大風險。在缺乏穩定市場預期的背景下，市場主體是不敢貿然投資生物能源發展的。為此，需要發揮財政職能，建立風險分擔機制，為市場主體創造穩定的市場預期，鼓勵市場主體理性地投資生物能源。

　　《21世紀》在克服生物質能源產業發展中出現的市場失靈和公共服務缺失方面，財稅政策能起到什么樣的作用？

　　朱志剛：生物能源產業技術含量高，核心技術的研發，如纖維素乙醇的生物酶培育，需要長期的技術與經驗積累，投入巨大的人力物力，是一項系統工程，需要各方面的專業人才，單個企業難以完成。

　　為此需要政府集合國內研發力量，加大基礎研發與產業化投入，支持項目產業化示范。美國政府就投入大量資金支持纖維素乙醇技術的研發。

　　同時，發展生物質能源需要政府提供相應的公共服務。比如目前急需盡快出臺生物柴油技術標準，沒有技術標準，生物柴油無法進入運輸燃料系統，也就無法實現生物柴油在我國的試點及推廣。

　　另外，當前還需要對適于能源作物種植的土地資源情況進行摸底，只有摸清土地資源的具體分布，才能更加準確地制定發展規劃。在確保糧食安全的前提下，發展生物質能源。

　　這些公共服務內容都是單個企業無力進行的，需要政府予以保障，需要中央與地方財政共同加大投入。

　　財稅扶持“不撒‘胡椒面’”

　　《21世紀》：剛剛印發的財稅扶持政策，引起了社會各界廣泛關注。對生物能源與生物化工財稅扶持政策總體思路是什么？

　　朱志剛：近半年來，我們投入了很大的力量來了解掌握在我國發展生物能源的技術、資源、經濟性等基本情況，因為只有搞清楚這些問題，才能有針對性地制定財稅政策。

　　為此，我們進行了深入的調查研究，并多次召開座談會，充分聽取有關專家、企業的意見。在此基礎上，我們與國家發改委等五部門聯合制定了對生物能源和生物化工的財稅扶持意見。

　　包括生物能源在內的新能源的發展最終要靠市場。因此，我們制定的財稅政策特別突出強調了“適應市場機制”的要求，也就是說要著力創建遵循市場法則的財稅政策保障機制，政府重在為生物能源創造良好的發展環境。

　　圍繞建立起成本分攤、風險分擔、研發投入機制的總體思路，針對目前發展生物能源與生物化工存在的障礙，國家財稅政策將從四個方面予以扶持：一是建立風險基金制度、實施彈性虧損補貼；二是原料基地補助；三是示范補助；四是稅收優惠。

　　《21世紀》：建立風險基金制度、實施彈性虧損補貼的具體安排有哪些？

　　朱志剛：這項政策實際上同時體現了前面我所提到的風險分擔與成本分攤機制的要求，也是整個財稅政策的核心環節。

　　具體來講，就是按照平均先進的原則，計算產品的平均生產成本，考慮適當利潤后，確定盈虧平衡點(或補貼點)，當生物質能產品銷售結算價格高于平衡點時，企業應當建立風險基金，國家不予補貼；當銷售結算價低于平衡點時，先由企業用風險基金以盈補虧，如果油價長期低位運行，將啟動彈性虧損補貼機制。

　　在具體操作上，我們考慮盈虧平衡點應相對穩定，這樣可以給企業一個穩定預期；但這個點也并非一成不變，將根據技術進步與原料成本變動情況在年度間進行適當調整。

　　《21世紀》：目前各地政府和企業發展生物能源產業的積極性很高，如何從財政的角度予以正確引導？

　　朱志剛：隨著我國發展生物質能源時機逐步成熟，國內企業和地方的熱情高漲。這是件好事，但也出現了一些不良苗頭，一窩風、大干快上，不分析資源狀況、不分析技術經濟可行性、不考慮市場風險。

　　不加控制、盲目發展生物質能源是很危險的。一是破壞生物質資源，能源作物種植還有可能與糧食爭地，影響國家糧食安全；二是燃料乙醇、生物柴油要進入運輸燃料系統，如產品質量不過關，可能會造成行車安全問題，影響整個產業健康發展；三是燃料乙醇、生物柴油生產過程實際上是化工生產過程，如處理不好，環保投入不夠，很有可能在生產過程造成環境污染。

　　以上三個方面決定了必須穩步推進生物質能源發展。從財政來講，將合理限定支持對象、控制支持范圍、把握支持力度，引導產業健康有序發展。

　　《21世紀》：如何選擇確定財稅支持對象？

　　朱志剛：“十五”期間，由國家確定的四家生物燃料乙醇企業享受了國家財稅優惠政策。今后將適當擴大支持范圍與增加支持對象。

　　選擇支持對象將堅持以下三點：一是重點支持直接替代石油的生物能源及生物化工產業，包括生物燃料乙醇、生物柴油等。

　　二是堅持公平競爭。由專家對相關企業的生產技術條件、資產財務狀況等進行論證與評審。有關部門按照公開、公平、公正的原則選擇效率高、補貼少的企業作為支持對象。

　　三是集中資金支持少量的優勢企業，不撒“胡椒面”，抓出實效。

　　近期，財政部將會同相關部門制定具體操作辦法，待有關辦法下發后，企業可按規定程序申請國家支持。對入選的定點企業，我們將實施上述四項財稅支持政策。

　　《21世紀》：可是，如何避免企業入選后過分依賴國家財稅扶持？

　　朱志剛：生物能發展最終要靠市場，要靠提高產業競爭力來擴大在能源市場的份額。雖然財政在初期會對發展生物能源給予一定支持，但決不能讓定點企業躺在國家懷中，一味依賴國家的補貼。所以，設計財政補貼政策，要有利于鼓勵企業提高效率。

　　具體來講，一是通過招標來選擇定點企業，誰的技術好、成本低、效率高、補貼少就選擇誰作為定點企業。在這個問題上，各類企業一起公平競爭，體現效率優先的原則；

　　二是要按照平均先進的原則，制定具體補貼辦法。使先進者得益、落后者受罰。目前國家對四家燃料乙醇定點企業的補貼水平已比期初有了大幅度下降，以促使企業加快技術改造，提高效率，提高產業競爭力。

　　生物質能源絕不與糧爭地

　　《21世紀》：我們也注意到，在《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》中，將“堅持不與糧爭地，促進能源與糧食‘雙贏’”放在了財稅扶持三原則的首位，這是出于怎樣的考慮？

　　朱志剛：發展生物質能源，最重要的一條就是要處理好與糧食安全的關系。

　　我國人多地少，始終要高度重視糧食安全。發展生物能源與生物化工一定要在確保國家糧食安全基礎上穩步推進。

　　當糧食出現階段性供過于求時，國家有計劃地拿出一部分糧食加工轉化為生物能源，將有助于平衡糧食供求，保護農民種糧積極性。

　　根據有關統計，我國每年有秸桿等農林廢棄物6億噸可以利用，還有近20億畝的宜農、宜林荒山荒地可用來發展能源農業和能源林業，非糧生物資源開發潛力豐富。

　　而且，根據企業的一些實踐經驗，荒山荒地經過改良后，可用來種植糧食，如在山地、荒坡種植文冠果等喬木后，還可在林間種植大豆等雜糧，這實際上擴大了糧食種植面積，更加有利于國家糧食安全。

　　因此，在我國有條件實現生物能源與糧食的“雙贏”。

　　《21世紀》：怎樣才能有效保證這一原則的真正落實呢？

　　朱志剛：關鍵是要建立起有效的激勵與約束政策體系。

　　今后將建立糧食影響因素評價制度，對生物能源項目消耗糧食、占用土地情況進行專項評審，充分論證與考慮對糧食生產的影響。

　　對以糧食為原料生產生物能源，國家實行嚴格的計劃控制。只有按國家計劃生產才能享受財稅扶持政策。對以甜高粱等非糧農林作物為原料生產生物能源，必須配套建設原料基地。

　　今后生物能源與生物化工企業不能只建工廠，要有自己的原料基地，大力推行“公司+農戶”的方式，要將具備原料基地作為行業準入、享受國家財稅扶持政策的必要條件。

　　原料基地建設要開發利用荒山荒坡等未利用土地，不能占用現有耕地和基本農田。有關部門將嚴格考核原料基地建設情況及規模，作為財政補貼預算依據。

　　另外，考慮到建立能源作物原料基地，一次性投入較大，需要整理土地，投入種苗費，北方地區還要開挖水渠等等，國家將支持原料基地建設。

　　目前，中央財政已有一些資金渠道支持開發利用荒山荒地，如土地整理項目、農業開發項目、林業生態項目等。對生物能源原料基地建設的支持，首先要整合利用這些支持渠道，享受相關優惠政策。另外，國家將視情況對龍頭企業給予適當補助。

　　我們把以上措施都融入了《意見》中，我想，這將促進保障國家糧食安全，真正做到能源作物不與糧爭地。

　　下一步更需要協同配合

　　《21世紀》：如何理解《意見》中在最后所提到的“加強部門間配合，共同推動生物能源發展”？

　　朱志剛：促進生物質能的發展是一項系統工程，除財政支持政策外，還需要發改委、農業、林業、質檢、工商、標準、銷售等部門密切配合，共同推進。

　　比如銷售也是推廣生物質能的關鍵環節，如果生物質液體燃料不能順利進入國家運輸燃料體系，生物質能產品即使生產出來，也沒有銷路。這也是目前生產企業最擔心的問題之一。

　　可再生能源法明確規定，流通主體有義務收購符合質量要求生物質能液體燃料。中石油、中石化等銷售部門應積極建設混配中心，為下一步擴大推廣做好準備。

　　除此之外，還需要農業、林業部門培育優良能源作物品種，土地部門做好土地利用規劃，為建設生物能源原料基地提供條件。質檢、標準部門負責生物質能源技術規范制定等基礎工作。

　　目前，在有關部門的共同努力下，制定了財稅扶持政策框架性意見，下一步更需要協同配合，精心組織實施好扶持政策。

　　《21世紀》：接下來，從財政政策角度看，在緩解中國能源緊張局面、促進環保方面，財政部還將做哪些工作？

　　朱志剛：我國本輪的經濟增長令世界矚目。但與此同時，我國社會經濟發展遇到的最突出的問題是環境和資源的約束，尤其是石油存在硬缺口。這已經給中國經濟能否持續健康發展提出了一個大問題。

　　這一輪的經濟增長的成績是肯定的，但是確實存在高速度、高發展、高代價的問題。最主要的代價是資源和環境的代價。經濟發展為百姓創造的不應只是GDP，還要有好的環境。

　　為此，我們提出了以下幾個觀點：在資源上，要采取采礦權有償使用，要逐步建立生態修復和環境保護的保證金制度，要有起碼的安全門檻；環境上，要進行總量控制，要有償取得排污權；在石油替代上，要有一套財稅政策保證能在我國順利推開。

　　如果這三個問題能夠有效解決，我國的資源使用和開采上盡可能減少浪費，保持良好的礦業秩序，同時保障好環境和生態，順利發展替代能源，開辟能源新渠道，就能逐步破解我國社會經濟發展中的資源與環境制約因素。

　　·名詞解釋·

　　生物質產業，是指利用可再生或循環的有機物質，包括農作物、樹木和其它植物及其殘體、畜禽糞便、有機廢棄物，以及利用邊際性土地和水面種植能源植物為原料，通過工業性加工轉化，進行生物基產品、生物燃料和生物能源生產的一種新興產業。

　　中國生物質產業發展概況

　　目前，我國豫、吉、皖三省4套年產30萬噸燃料乙醇裝置已建成投產，乙醇汽油銷售開始封閉運行；

　　在新疆、內蒙古等地，我國自行培育的具高抗逆性和可全國種植的甜高粱，每公頃能產燃料乙醇6噸，比甘蔗高30%，比玉米高3倍。

　　西南地區種植的十萬畝麻瘋樹籽粒含油率50%以上，可直接生產生物柴油，計劃2010年發展到1000萬畝。

　　有關研究顯示，根據我國生物質資源特點和技術潛在優勢，可以將燃料乙醇、生物柴油、生物塑料，以及沼氣發電和固化成型燃燒作為主產品。如能利用全國每年50%的作物秸稈、40%的畜禽糞便、30%的林業廢棄物，以及開發5%、約550萬公頃邊際性土地種植能源植物和建設約1000個生物質轉化工廠，其年生產能力可相當于5000萬噸石油，相當于2004年全國石油總產量的29%，凈進口量的35%。而每增加1000萬公頃能源植物的種植與加工，相當于增加4500萬噸石油的年生產能力。

　　此前，有學者建議制定國家生物質產業遠景規劃，建設以甜高粱和林區廢棄物為主體的東北綠色油田、以旱生灌草和甜高粱為主體的西北綠色油田、以甜高粱為主體的華北綠色油田、以麻瘋樹和甜高粱為主體的西南綠色油田，以及以多種木本和草本能源植物為主體的東南綠色油田。

　　近期國家有關部門法規政策

　　2005年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《可再生能源法》，2006年1月1日起實施；

　　2006年5月26日，國家發展改革委發布《可再生能源產業發展指導目錄》；

　　2006年7月25日，國家發展改革委、科技部、財政部等有關八個國家部、委、局組織編制的《“十一五”十大重點節能工程實施意見》；

　　2006年9月30日，財政部、國家發展改革委、農業部、國家稅務總局、國家林業局聯合下發《國家林業局關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》。