楊新蘭

　　自1978年改革開放以來，房地產業的發展一直備受矚目，商業銀行的住房信貸通過對房地產開發、經營和消費全過程提供資金籌集、融通和清算，為房地產業提供了全方位支持，緩解了房地產周期波動，促使跨期消費的實現，有力推動了我國房地產業的全面發展。因此，加強對住房信貸的調控與監管對我國房地產業的發展意義重大。

　　調控與監管政策簡要回顧

　　伴隨著我國房地產市場的發展進程，房地產金融改革、調控與監管也經歷了起步-發展-規范-調整-調控等逐步深化的階段。

　　1979年至1992年，住房信貸起步階段

　　國務院住房改革領導小組于1988年1月頒布《關于全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案》，建行和工行等國有銀行相繼開辦了房地產信貸業務。1987年，經國務院批準，先后在山東煙臺和安徽蚌埠實行了住房儲蓄銀行試點。1992年，銀行資金大量涌入房地產市場，出現海南爛尾樓等局部金融風險問題。

　　1993年至2000年，住房信貸較快發展

　　國務院于1994年頒布實施《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，建立了住房公積金制度，開辦了商業銀行的住房開發和個人住房貸款業務。中國人民銀行于1998年發布了《個人住房貸款管理辦法》，建設部、人民銀行聯合發布了《住房置業擔保管理試行辦法》，促使我國住房金融制度改革進入了較快發展階段。

　　2001年至2004年，房地產市場規范時期

　　國家先后出臺了多項規范房地產業發展的金融政策。人民銀行于2001年6月發布《關于規范住房金融業務的通知》，2003年6月發布《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》(即121號文件)，規定了發放房地產開發貸款的條件，嚴禁向房地產開發企業發放用于繳納土地出讓金的貸款等，促使房地產業從高速增長期進入調整階段。2004年9月，銀監會發布《商業銀行房地產貸款風險管理指引》，要求銀行建立嚴格的授信盡職調查制度，對房地產開發貸款、土地儲備貸款、個人住房貸款、商業用房貸款等不同類型貸款的審批標準、操作程序、風險控制、貸后管理等作出具體規定，加強房地產信貸管理。

　　2005年，房地產業進入調整階段

　　2005年以來，房地產投資增長較快，國家為穩定房價出臺了一系列調控與監管政策措施。

　　國務院于2005年3月26日出臺《關于切實穩定住房價格的通知》(即“老國八條”)，要求地方政府及相關部門抑制房價過快上漲。4月27日，國務院常務會議從住房供給、土地、稅收、金融等方面提出了對房地產市場調控的八條具體措施，被業界稱為“新國八條”。為打擊房地產投機，抑制房地產投資過熱，5月27日，國家稅務總局、財政部、建設部聯合發布《關于加強房地產稅收管理的通知》，規定征收個人營業稅。

　　人民銀行積極利用貨幣政策工具，于2005年3月17日，調高個人住房貸款利率，允許部分房價上漲過快的城市和地區將個人住房貸款最低首付款比例從20%調整為30%；于8月15日發布了《2004中國房地產金融報告》，指出房地產金融面臨的風險。

　　為配合國家房地產調控政策，銀監會加大了監督與檢查及風險提示的工作力度，于2005年4月對國有商業銀行在房價漲幅較大、投機炒房現象突出的八個重點城市的房地產貸款管理及風險狀況進行了專項檢查，嚴肅查處了違規發放房地產貸款的行為，使部分投資炒房的房地產企業退出信貸市場。同時，要求商業銀行進一步做好房地產貸款的風險防范工作，加強對規避房地產貸款政策的企業的風險控制，防范房價波動風險、貸款定價風險、授信集中度風險、專項撥備不足風險以及流動性風險等，個人住房貸款要注重防范貸款期限風險、“假按揭”風險等。此外，還聯合建設部和人民銀行發布《關于規范與銀行信貸業務相關的房地產抵押估價管理有關問題的通知》，要求“商業銀行應當加強對已抵押房地產市場價格變化的監測，及時掌握抵押價值變化情況 ”。9月下發文件規定各信托投資公司開展貸款類房地產信托時，信托資金投向的房地產開發企業必須滿足35%資本金、“四證齊全”和具有“二級資質”等三項條件。

　　上述房地產調控與監管政策的施行在一定程度上控制了房地產開發投資規模過快增長，抑制了商品房價格過快上漲，打擊了商品房投機行為，我國樓市開始出現價格、企業、消費者的理性回歸。2005年1～11月，房地產開發投資累計增長22.2%，比上年同期下降了7個百分點；房屋價格上漲幅度逐漸回落，第三、第四季度分別較上年同期下降了3.8和4.3個百分點。但對于改善房地產開發結構，增加經濟適用房等普通住宅供給的收效尚不明顯。

　　2006年以來，房地產市場進入全面調控的新階段

　　2006年以來，國家全方位實施調控“組合拳”，涉及到金融、土地供應、市場管理、銷售方式、外資管理以及房價穩定等不同的領域。

　　2006年6月1日起，國辦轉發的建設部等九部委《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(“國六條”)開始實施，要求進一步發揮稅收、信貸、土地政策的調節作用，對房地產開發貸款條件、個人住房按揭貸款首付款比例、中小戶型開發比重等做了規定，這標志著房地產市場新一輪宏觀調控正式啟動。新政策實施以來，6月的第1周，上海樓市新盤成交量下滑37.3%，北京房地產市場兩周交易量跌幅近40%。

　　銀監會于8月發布《關于進一步加強房地產信貸管理的通知》，要求各銀行業金融機構研究制定穩健的房地產信貸政策和發展戰略，科學把握房地產貸款的成本和風險變化，防止授信過度集中；要完善各類房地產貸款風險分類制度，建立動態的風險撥備機制；此外，還明確提出規范開發貸款行為、防范土地儲備貸款風險、加強按揭貸款管理等九個方面的監管措施。

　　強化土地市場管理，成為本次房地產調控的最核心內容。如果說國土資源部發布的關于土地出讓的兩份規范性文件《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》，制定了今后城市土地管理的基本框架，那么，國務院辦公廳下發《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，則明確了中央政府對國內重點城市土地市場進行垂直管理與監管的職責。

　　為進一步規范外資進入房地產市場的有關政策，建設部、國家外匯管理局等聯合發布了《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》，按照統籌國內發展和對外開放的原則，明確了規范外商投資房地產市場準入、外商投資企業房地產開發經營管理、嚴格境外機構和個人購房管理等方面的具體措施。

　　當前住房信貸發展中亟待關注的幾個問題

　　房地產融資體系不完善

　　與我國快速發展的國民經濟和日益增長的房地產商品需求相比，目前，我國房地產金融組織體系和金融工具體系發展存在明顯的滯后或不均衡現象，不能適應深化住房制度改革與房地產業發展的要求。主要表現在：房地產信托功能單一，資本市場和債券市場等融資渠道發展緩慢，房地產產業基金還未形成，住房抵押貸款證券化剛剛起步，商業銀行信貸仍是房地產業資金需求的主要供給者。數據顯示，2005年底，全國房地產投資達到15000多億元，是2000年的3倍，但資金來源仍然主要是銀行貸款、預售款和企業自籌款。截至2006年3月末，房地產投資資金來源中，銀行直接貸款和間接貸款兩項合計占比達到58.9%。

　　在現行房地產市場資金鏈中，銀行信貸貫穿于土地儲備、交易、房產開發和房產銷售的整個過程。在單一的融資渠道下，實際上，商業銀行通過土地儲備貸款、建筑企業流動資金貸款、房地產開發貸款和住房消費貸款等各種信貸方式，直接或間接地承擔了房地產市場運行中各個環節的市場風險和信用風險。如何解決房地產融資問題、分散金融風險，亟待研究解決。

　　房地產貸款增長較快，授信集中

　　數據顯示，2006年以來，房地產開發投資資金來源中的國內銀行貸款高位反彈。這一數字在2005年同比增長了21.4%，但2006年1月至2月、1月至3月和1月至4月則分別比上年同期增長了44.1%、48.5%和44%。2006年上半年房地產開發貸款達到2743億元，同比增長56.4%，增幅比2005年高出35個百分點，占房地產開發投資全部資金來源的16.7%，這一比重比2005年同期高出3.3個百分點。截至2006年8月末，全國主要金融機構房地產開發貸款、購房貸款等各類房地產貸款余額35156億元，占貸款總額的16%左右，比1月末提高1個百分點。

　　開發貸款資產質量問題亟待關注

　　截至2006年8月末，主要銀行金融機構房地產貸款余額14154億元，占到貸款總額的7.2%，位居行業第四位；房地產業不良貸款余額1044億元，比年初增加129億元，不良率雖比年初略有下降，但仍達到6.1%。由于房價持續走高，開發商利用多頭授信、展期、借新還舊等方式獲取信貸資金，掩蓋了貸款的真實質量。隨著同業競爭的加劇，房地產開發貸款管理中暴露出一些不容忽視的問題，如未實行房地產開發貸款封閉管理，缺乏對于開發商采用虛增資本公積、分拆項目、異地借款并以資本金形態注冊等手段規避自有資金比例管理的風險防范對策等。

　　個人住房抵押貸款風險不容忽視

　　其一，虛假按揭。在目前我國個人住房抵押貸款市場不完善的情況下，虛假按揭問題不容忽視。虛假按揭貸款的主要特征有：收入證明不真實；貸款合同及協議均由一人統一代替簽字；銷售價格高于同檔次水平；貸款集中劃轉開發商賬戶；個人收入與實際還款金額不相匹配等。虛假按揭的形式主要有：開發商虛假按揭；客戶通過關聯人或以虛增成交價套取銀行資金；銀行內外勾結，偽造手續詐騙銀行資金；違約事件的發生具有批量爆發、處置難等特點。其二，提前償付風險。由于利率水平變動，當借款人的住房抵押貸款持有成本超過現有的住房抵押貸款余額時，借款人將會選擇提前還款；另外，由于到外地工作、離婚、還款資金周轉困難等，會通過房產出售來還款。由于借款人提前將全部或部分貸款償還，造成按揭資產的現金回流與對應的本息支付不匹配。其三，流動性風險。如抵押住房的產權風險和貶值風險、抵押房屋不能及時出售變賣或處分的風險、抵押住房高估的風險等。

　　住房預售階段房地產抵押權未予落實而產生風險

　　一般地，開發商以土地抵押申請貸款用于開發建設，取得商品房預售許可證后，解押銷售。但由于我國房地產抵押登記、預售制度還不完善，某些地方政府采取房產和地產捆綁管理，未建立在建工程抵押登記制度，造成房地產抵押實質上懸空，商業銀行難以監測商品房銷售進度，影響信貸資金的安全。

　　土地儲備貸款運作不規范

　　目前，土地儲備中心貸款在實際操作中不規范，主要表現為：土地儲備中心定位不明晰，政府擔保較多，主體資格和土地抵押權登記及儲備中心資金運用不規范等，使土地儲備貸款質量受土地儲備制度、土地出讓價格及政府信用的影響較大。

　　房地產市場秩序尚不規范，對房地產金融安全形成負面影響

　　第一，部分地區房價仍然上漲較快，2006年第一季度珠三角、環渤海和中西部70個大中城市新建商品房價格指數同比上漲6.3%。第二，住房供應結構性矛盾仍較突出，商品房空置面積中非住宅和大戶型占比加大。第三，一些地區仍然存在違規開發、囤積土地、哄抬房價等問題。第四，在預期人民幣升值的情況下，國際著名投資銀行、房地產資金和房地產開發商紛紛涌入國內，境外資本以收購在建項目或直接取得土地進行房地產開發、境外居民直接購房等方式投機套利。

　　缺乏市場中介服務體系，法制環境尚需優化

　　房地產資產評估、信用評估、風險評估、金融擔保、法律咨詢等專業化中介服務機構發展比較緩慢，市場化運行和管理體制尚未完全建立。住房信貸市場缺乏系統、規范的監督管理制度，社會征信體系不完善，缺乏良好的法制環境和信用環境，相關政策、法規的協同性需要增強。

　　加強對住房信貸調控與監管的幾點政策建議

　　加快建立多元化的房地產融資體系

　　房地產業是周期長、風險高、資金密集型、管理集約型的投資行業。從國外房地產金融發展歷程看，房地產融資體系可以包括債券融資、股權融資、投資基金、信托、證券等多種形式，也可以發展專業化的住房金融機構。在多元化的情況下，投資者可以直接購買相關金融產品，而不是通過購買房屋進入房地產市場，這既能達到企業融資的目的，又能滿足投資者投資組合管理的需要。

　　充分發揮利率杠桿作用

　　住房信貸能夠使房地產業保持供給與需求的綜合動態平衡，緩解其周期波動，是政府制定反周期計劃的強有力工具。政府可以通過調整利率等貨幣政策來加強住房信貸的這種自發作用。在房地產發展處于上升階段時，利率的提高能使房地產融資成本提高，由收入決定的住房有效需求得到調整，能夠擠出一定的房地產泡沫。在利率市場化進程中，綜合運用好基準利率及房地產貸款利率的調整方式、調整幅度，可以一定程度上引導住房消費的合理預期，有效增強利率杠桿的調控作用。

　　監管部門應加大監督與檢查力度，督促商業銀行嚴格房地產授信條件

　　房地產開發商貸款應五證齊全、自有資金達到35%。應限制房地產開發貸款展期或借新還舊，防止開發商滾動開發或以貸款盲目擴張。對銀行各類打捆貸款進行整頓和規范，嚴禁以打捆貸款的名義搞房地產開發；對挪用貸款進行房地產開發的借款人采取信貸制裁措施。加強對操作風險與內部控制能力的檢查評估，一旦發現未嚴格執行房地產貸款盡職調查要求，或違法違規造成風險隱患的，應予以嚴肅處理。

　　銀行應切實加強房地產信貸風險管理

　　商業銀行應合理確定房地產授信總量和比例，適度控制房地產貸款規模，及時調整房地產貸款的項目結構、客戶結構和地區結構，防范行業、區域和客戶集中度風險。利用經濟資本管理及風險預警等手段，有效管控房地產信貸風險。對商品房空置面積增幅較高、銷售價格上漲較快、投資增長超過銷售增長的地區，應適當上收房地產授權授信審批權限，防范房價波動風險。應明確規范房地產貸款管理整個業務流程和各環節的盡職標準，防范操作風險。

　　銀行應多策并舉，防止假按揭發生

　　銀行應采取綜合防范措施，如選擇信用好、資質高、開發業績好、五證齊全的開發商建立信貸關系；強化對借款人的信用調查，重點審核借款人的購房能力及信用記錄，最大程度地保證借款人是具有還款能力的真實購房人；強化貸后跟蹤檢查，保證開發商不挪用信貸資金。

　　穩步推進抵押貸款產品創新

　　現階段我國住房抵押貸款屬于可變利率的抵押貸款，提供固定利率貸款會使銀行面臨利率風險與提前還款風險，因此銀行要創新手段規避風險。一是加強利率預測，特別是在利率上升的市場環境下，更加需要在考慮風險溢價因素的基礎上，制定合理的貸款利率水平，保證一定期限的盈余能夠抵補以后利率下降階段的損失。二是在金融期貨市場逐步完善的情況下，通過購買利率金融期貨遠期合約，鎖定成本。三是借鑒發達國家的做法，在貸款發放時向借款人征收“點數”(points)，即貸款手續費，扣除貸款總額的“點數”后再將余款貸給借款人。四是推廣住房抵押貸款證券化，將抵押貸款一級市場上的風險向投資于抵押貸款二級市場的眾多投資者轉移分散，滿足不同風險偏好者的需求。

　　規范和發展房地產信托業務

　　信托的性質決定了其不能從事風險過高的項目。目前，房地產信托這種融資方式還受到一定制約，如信托公司的信息披露不透明，部分消費者投資意識發生偏差，認為購買信托與在銀行存款或購買債券沒有區別；信托產品的流動性較差，缺少產品轉讓平臺。另外，一些房地產信托風險控制手段如回購、保險等的效果難以保證。為此，需要在規范中穩步推進房地產信托業務的發展，拓展信托資金的用途，如應用于二手房經營等專門領域，建立信托投資基金，進行房地產證券和房地產債券的組合等。

　　增強各類宏觀調控政策的協同效應

　　政府有關部門應協調運用稅收、外資利用、土地、金融等手段，掌握好調控的時機、節奏和力度，發揮其對調控房地產市場的協同作用。應及時完善有關抑制住房投機行為、調整住房供應結構的金融配套政策措施。改進房地產項目資本金認繳和項目資本金監管程序，規范土地儲備中心資金運作。建立對房地產評估公司、擔保公司、保險公司及信用評價等中介機構的準入制度。地方政府應建立在建工程抵押登記制度，保護銀行債權的完整性。從交易環節入手，規定境外非居民的機構和個人在境內購買商品房必須以其真實的居住和辦公為目的，禁止其在我國境內炒作房地產。

　　作者單位：中國銀監會監管一部

　　(責任編輯 延紅梅)