□本報記者 袁 躍

　　據國土資源部公布的2005年調查結果顯示，中國目前耕地面積為18.31億畝。這意味著離“十一五”規劃確定的未來五年耕地保有量18億畝的約束性指標，僅剩3100萬畝。土地如此吃緊，房地產開發商則以此為漲價的理由，房價一路攀升。

　　更有甚者，一些地方政府在無審批規劃的情況下盲目簽訂協議，擅自承諾向開發商提供大量土地進行成片開發。如湖北省武漢市洪山區千畝土地承包無效協議，引起數百名村民的聯名上訪，同樣廣東、河北、山東等省也存在不同程度的土地問題……

　　“麻雀”生存告急

　　違規承諾、違規出讓的結果勢必造成耕地的大量流失、浪費和粗放利用。國土資源部執法監察局局長張新寶指出：“當前土地違法反彈現象比較嚴重，各種利益主體對土地的追逐使得執法形勢相當嚴峻。凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關領導；同時這種違法常以經濟發展為單向度指標，政府在受查處時也慣用‘發展是硬道理’來應對。有的地方政府手中的錢不多，就對農民實行多拿少給。”

　　一些地方政府以“城中村改造”、“招商改造”為名，實為“草船借箭”、暗箱操作、非法圈占違規批用土地，以增加地方政府財政來源或謀私利。大量土地資源為少數企業所壟斷，以致國有土地資源大量流失，從而嚴重侵害了農民合法權益，他們沒有了安身之地，沒有了生存之本，只能涌向城市。龐大的農民潮，每年以上百萬的速度遞增，而他們卻無法融入城市，文化、技能的差異迫使他們只能是城里的“麻雀”；可城里人呢，面對動輒四五十萬元的高價住房，只能望而卻步、居無定所或者背負終生的負債到頭來只換得70年的使用權。

　　對于農民的生存之本遭遇嚴重威脅等一系列土地問題，《土地出讓金管理辦法》應運而生，將于2007年1月1日起施行。該辦法，意在建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額納入地方預算、土地出讓金分配方式等，其中國有土地出讓收益的分配和管理機制是核心問題。將全額土地出讓金納入地方財政預算，實行“收支兩條線”，并接受地方人大的監督。這意味著土地出讓金將受到中央財政的監管，不是當地或某個部門的獨立體系，有利于防止地方政府隨意使用土地出讓金。

　　“收支兩條線”何以阻止“八仙過海”

　　有位西方哲人說過“土地是財富之母”，這一語道破了少數國人或利益集團致富的“天機”。為了占有更多的土地，各路“豪強”八仙過海，各顯神通。中企國盛律師事務所王政律師直言，“土地違法屢禁不止，花樣在不斷翻新，根源還是在于一些地方政府的用地沖動，為了招商引資、出政績，地方政府負責人在背后支持或默許了少數人違法征用土地的行為。”

　　依據國土資源部和信訪部門提供的數據，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問題占信訪接待部門受理總量的70%左右，這其中大部分是反映征地補償安置問題的。另據《檢察日報》數據：最近十年間，政府共從農民手中征用了一億多畝土地，而農民實際獲得的地價補償款總值不及土地實際價款的1/20。政府征用土地時發放的補貼或補償只是政府單方面規定的數額，而且用行政性手段迫使農民們接受一次性的“補償”。

　　對此，《土地出讓金管理辦法》明確土地出讓金被全額納入地方預算管理，并通過“收支兩條線”的方式予以推行比較切合中國實際。據國土資源部公報，2004年全國共出讓土地17.87萬公頃，建設占用耕地14.51萬公頃，全國土地出讓金達5894.14億元；2006年第一季度全國土地出讓金已高達3000億元左右。

　　為此，《土地出讓金管理辦法》規定，由于土地出讓金收入存在較大的波動性，在當年度的土地出讓金收益中40%納入次年財政預算，并規定地方政府不得用于當期收入安排使用，剩余部分則由地方政府在相關領域內自行支配。今后的土地出讓總收益的分配情況為：50%～60%被用于拆遷補償和土地一級開發，15%用于農村土地開發和農村基礎設施建設，5%用于廉租房建設，其余的才能用于城市基礎設施建設和城市土地開發。

　　王政律師認為：“這種比例規定只能說符合目前政府財政職能及管理的現狀。關鍵還要看具體的落實工作，看失地農民的就業生活及將來的各項保險能否得到保障；看將來廉租房是否真正到了那些最需要住房的人員手中；看土地、財政、稅務、審計、勞動保障、教育醫療、監察等各政府職能部門的工作能否互相銜接并實現相互監控。”

　　中國土地征收維權中心建元律師事務所王建文律師說：“土地出讓金收益分配方案意在加強監管，但也含有部門利益的成分，是中央政府和地方政府之間的利益博弈。這是一個復雜的工程，土地問題事關多方面，這個辦法顯然力度不夠。”

　　誰來力挽狂瀾

　　土地轉讓賦予地方政府的權力為其創造了更多的尋租條件。在這一制度背景下，地方政府與房地產開發商也就可能借助土地特性推高房價或操縱房價。所以，作為重中之重的土地出讓金制度改革對國內房地產市場的影響不可低估。可現實的問題是治病救人能否治標治本？換言之，土地出讓制度改革能否達到其預期效果？

　　中國城市經濟學會副會長劉維新直言：“土地是公共資源，是百姓的依托，當前房價居高不下，一些農民失去土地，這些不和諧的現象警示我們土地制度亟待改革。但是土地出讓金制度改革不是小改小補的問題，應該徹底改革，收支兩條線難以從根本上解決土地問題，要想徹底杜絕地方政府審批土地的沖動，應從土地使用制度上進行土地產權的改革。廉租房和農村開發的新分配方案怎么實施還是個問題，難以做到治本。”

　　土地是房地產市場的一條生命線，出臺新土地出讓金政策勢必會影響各地土地市場的供應關系，這種供求關系變化對房地產市場的影響究竟如何，雖然還有待觀察，但業內人士分析這并不會抑制房價上漲，要想抑制地方政府存在的大量土地問題，還有很長的路要走。

　　土地出讓金究竟有多大魔力？以保證透明、公正，以平衡國家、地方政府、百姓的利益。“這個問題涉及太多的利益，很難平衡。”王政建議，“地方政府財政較大程度依賴土地出讓金，百姓對土地的征用和補償沒有話語權。如果真要保證土地財政資金規范運作，最好應成立專門的土地資金管理委員會(直接隸屬于全國人大或省人大)，由該委員會來統一管理和使用土地出讓資金，最大可能地保證該筆資金不被濫用。”

　　對于土地出讓金的收支問題怎樣才能真正做到治標治本？王政坦言：“只有通過完善物權制度和稅收制度，通過法制化的途徑來調整土地或房產所有者、經營者和政府之間的關系，讓政府財政逐步擺脫對土地出讓金的依賴，土地出讓金收益應全部用于失地農民的拆遷補償、社會保障和政府廉租房建設，而不應該有其他用途。”

　　土地是農民生存的基礎，是百姓安居的基本要素，劉維新對此提出三個歸并，從土地所有權上，也就是著眼于“國家所有”與“集體所有”的歸并與合一問題，將“集體土地”歸并為國家所有以保障農民的長期承包權不變，有利于基本農田耕地的保護，否則的話集體土地就難以保住，因為村長、鄉長一結合，市、縣長一下令，土地就賣了。歸并土地“出讓”與“劃撥”，統一實行年租制。

　　我國房地產開發過程中，稅負重、稅種多、稅率高，重復征收嚴重，尤其是各種收費過多、過亂。房地產開發成為大家都想吃的一塊“唐僧肉”，而開發商只好把各種收費都打入成本，這就大大抬高了住房成本。各種收費及腐敗成本有的不亞于土地出讓金成本。對此劉維新倡議開征物業稅：“要開征物業稅，就必須搞清楚當前房地產開發過程中究竟存在什么問題，癥結在哪里，哪些合理、哪些不合理，只有搞清楚才能確定稅種和稅率。搞清房地產開發過程中存在的關鍵問題是物業稅開征的重要條件。物業稅調節主體定位，是開征物業稅成敗的關鍵所在。如果物業稅把調節的主體定位在多數工薪階層的不動產上，這些中低收入階層，大都是辛苦多半輩子才購買了住宅，現在除了交

　　土地問題牽動各方神經，是一個非常龐雜的系統工程，它不僅涉及到財產所有權本身的問題，更重要的是涉及到百姓的生存、勞動保障和就業、遷徙自由等系列問題。為此構筑受公眾問責的“陽光監督”體系固然重要，但欲有效防止各類土地出讓金支用的“黑洞”問題，則要登高望遠、求本溯源。

　　“對類似多個主體共同享有物或財產權益的情況下，法律應考慮將土地按‘所有權共有’制度進行處理。這樣或許我們才可真正解決土地紛爭之根本，明晰產權以期將社會主義市場經濟納入法制經濟的軌道。”王政進一步指明：“既然名義上歸集體所有的土地實際上不具備所有權的各項權能，那么倒不如將集體所有的土地全部宣布為國家所有，實行‘耕者有其田’的制度，由國家將土地租賃或承包給農民或單位長期使用，不如減少中間環節，干脆從法律上直接宣告農民對土地的各項使用權限，以避免農民不斷抱怨、政府搶占土地的現象。這樣，至少可以在土地使用權征用的過程中，讓土地使用者有充分理由直接獲得土地補償款，避免虛化的集體組織以土地所有者代表的身份進行中間盤剝。”