□本報記者 張 晨

　　公務接待費在公務活動中是不可避免的，也是行政成本的重要組成部分。但由于公務接待費的管理難度很大，因此，在一些地方、部門，公務接待費明顯超出了“合理”范疇，成為一種不正之風，成為腐敗的一種重要表現。這不僅造成了嚴重浪費，而且形成一個很大的“黑洞”，使相當數量的國家和集體資金以“公務接待”之名被私人所揮霍，甚至轉化為個人的薪金外收入，借公務之名以權謀私的現象也屢有發生，這也引起了廣大人民群眾的強烈不滿和國務院的高度重視。

　　2006年11月15日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議認為，行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容。規范黨政機關公務接待，是推進行政管理體制改革、反腐倡廉、改進機關作風的一件大事。國務院所屬部門要帶頭貫徹執行《黨政機關國內公務接待管理規定》，認真規范公務接待行為。要加強對公務接待費的財政預算管理，公開透明，接受監督。

　　公務接待滋生腐敗

　　說起來，對于由公務接待費引發的問題的討論由來已久，由于這種打著公務接待的招牌，隨意擴大消費尺度，以及用公家的錢來為自己牟利的行為，不僅僅浪費了國家大量錢財，而且更為重要的是引發了腐敗現象，敗壞了黨風和社會風氣，成為腐蝕干部、疏遠干群關系的頑疾。因此廣大納稅人對此深惡痛絕，老百姓更是直言不諱地將公務接待稱為“公款吃喝”。

　　雖然，這些年關于公務接待費的具體的數額，并沒有權威的數字予以公布，但個別單位、部門以“客人來了”為由，住高檔飯店、喝高檔酒、吃山珍海味，用超高規格進行接待也是有目共睹。而這些年一些政府部門的辦公人員以公務的名義將開會變成公費吃喝旅游，將學習變成公費療養，甚至亂發補貼、用公款送禮等事情也是比比皆是�？上攵�知，這些錢的數額之巨足以讓人不寒而栗。

　　而在公款吃喝盛行的背后呢？我們不難想象，在我國還有多少地方因貧困而無法建起一所學校，又有多少孩子因貧困而導致失學，可以說面對一邊是生計艱難的老百姓，另一邊卻是吃得滿嘴流油的少數腐敗官員。百姓辛勤勞作數年，收入僅相當于這些官員們的一頓吃喝。這兩者形成的反差何等強烈！

　　湖南大學廉政研究中心龍太江教授就對記者表示，公務接待領域中的不正之風與腐敗現象確實是存在的，一些地方、部門、通過公務接待謀取個人私利的現象嚴重。只要能與公務接待沾上邊的，都要由公家埋單，公款旅游、私客公待、公款送禮等現象很普遍。公務考察變為公費旅游，公務會議發放高檔、精美禮品或紀念品，多開、虛開公務消費發票套取財政資金等等現象也司空見慣。

　　公務消費體制有待完善

　　由于公務招待花的是公家的錢，于是出現了超標準接待、超范圍接待、陪客人員過多等現象，一些機關把單位行賄、分發獎金甚至私人來客招待等開支都列在招待費里，使公務招待費變得雜亂無章、真假難辨。

　　龍太江教授告訴記者：“公務接待領域中之所以存在這么嚴重的不正之風與腐敗現象，是由于現行公務消費體制漏洞多所導致的�！饼執�江教授強調，一些制度脫離了公務消費實際，或者是制度規范不健全、可操作性不強，難以規范公務接待活動。而現行公務消費體制漏洞主要是在公務招待費用范疇的界定以及公務接待費用的標準兩個方面。

　　對于公務招待費用范疇界定的問題，中國社會科學院財政與貿易經濟研究所馬蔡琛博士在接受記者采訪時說：“由于公務接待活動本身具有一定的復雜性，產生的費用種類繁多，因此公務接待費的范圍界定與定額標準，是其管理的難點所在。比如什么情況屬于公務接待范圍，什么情況不屬于公務接待，接待中什么費用屬于公務接待所支出的費用，什么費用不屬于公務接待所支出的費用，這些在現實中往往不容易把握。”也就是說在現有體制下，有領導簽字的賬單就是“公務接待”，有領導簽字的發票就能報銷的這種核定標準極其不合理。實際上往往一些“公務接待”并不是真“公務”接待。

　　中國財政學會理事焦建國博士認為，公務接待的行為以及所發生的費用，應該有固定的標準來確定，但在技術上、財會制度上都存在一定的難度，監督成本較高。

　　另一方面，之所以會形成公款吃喝成風、公務接待標準不斷高升的局面，職務消費標準核定過舊也一直是重要的原因之一。

　　馬蔡琛博士表示：“可以說，就制度形式而言，我國公務接待消費標準的制度是完善的，并且各個部門、單位在最后報賬的時候大體上是按照這個標準進行的。但這是否代表了公務消費的開支真的就這么多嗎？”他給記者舉了一個例子：“國家規定一般政府公務員到外地出差的差旅費標準是40元/天，到深圳、珠海等經濟特區是60元/天，但實際情況是，按照如今的物價水平，這是根本不夠的，而公務員又必須要出差，因此有很多支出是不以公務接待費的形式來體現的，都通過別的形式來報銷。”

　　馬蔡琛博士認為，現行的制度看似完善，但實際上安排的標準有問題，社會的生活水平在不斷變化，物價也在不斷上升，然而制定的公務接待消費的標準卻沒有改變，因此產生了執行力差，或者根本沒有執行力的情況，這樣不合理的體制又成為人們公款吃喝的又一原因。

　　記者了解到，由于多年來在差旅費報銷和出差伙食補貼標準方面，財政部門規定的標準明顯脫離了現行賓館、酒店住宿以及用餐消費的實際情況。因此派出單位只好放任出差人員的一些違規與超標消費行為，具體經辦人員就只好按照有利于自己的方法來處理。這也導致了下級部門對來自上級部門的出差人員給予補貼等現象的發生。

　　焦建國博士表示，以國外為例，上級部門人員出差到下級部門，所發生的費用一般由上級財政部門來支付，而不能轉嫁到下級，而現在我國很多地方由下級財政部門來支付公務接待費，這是不合理的。

　　另據國家財政部行政政法司的工作人員透露，財政部辦公廳已于2006年11月14日向全國各地財政廳下發了財政部關于印發《中央國家機關和事業單位差旅費管理辦法》的通知[財行(2006)313號]，文件中規定各黨政機關以及事業單位公務員差旅費的具體標準，據這位工作人員介紹，新規定的差旅費標準在原先差旅費水平的基礎上調高，并且調動的幅度非常大。

　　財政預算管理“軟”約束

　　應該說，公務接待消費中腐敗現象產生，正是由于受到我國財政預算管理體制存在的不規范、不透明性，而且預算的約束性不大，不夠了再追加，隨意性較大等因素的影響，使一些部門和單位領導在工作中不計成本，消費無度，在一定程度上方便和縱容了公務接待中的違規行為乃至腐敗行為。焦建國博士形象地把財政預算管理比作一個“筐”。他認為：“如果這個“筐”本身就是漏的，那么又怎么能保證里面的東西不會漏掉呢？”“年終決算的依據是預算，

審計的依據也是預算，如果預算的開支與實際的開支相差太大，那作為預算還有什么意義呢？所以加強財政預算制度的管理是解決問題的根本方法。”焦建國博士解釋道。

　　首先，預算外大量資金的存在為腐敗分子化公為私提供了可乘之機，成為大吃大喝、亂發補貼、公款送禮的資金來源。龍太江教授認為：“按照發達國家市場經濟的做法，政府所有財政收入與支出都應該納入預算，但在我國由于各種原因，政府預算歸一化問題遠沒有解決，存在著大量的預算外資金，成為滋生腐敗和不正之風的重要原因。”馬蔡琛博士認為，“對于公務接待費的問題，我個人認為現在媒體報道‘將公務接待費用納入財政預算管理’的說法是不準確的，因為按照預算管理理念來講，公務接待費作為政府機構運轉的一項正常支出，本來就是在財政預算管理內的，因此并不存在納入或不納入的說法�！�

　　焦建國博士對此持相同的看法：“公務接待費作為一項正常的支出本來就是在財政預算管理內的，按照預算制度的要求，所有的財政資金都應該在預算規范之內，受預算約束，預算是開支的基礎。”

　　“制度上的漏洞，導致預算外資金有相當大的比例。而如果有部分支出不在預算約束之內，游離于預算之外的話，那么，腐敗現象就極易產生�！苯菇▏�補充道。

　　部分財政預算管理的不透明以及編制粗糙，也是造成目前公款吃喝成風的一個原因。龍太江教授介紹說，在公務接待方面，沒有在預算上把各部門及部門內各單位的接待費、差旅費、考察費等定額明晰。這極不利于對各項公務接待費用的控制。

　　馬蔡琛博士認為，公務接待費的賬目是不透明的，現有的研究與報道，大多基于粗線條的匡算，而缺乏具體的政府會計賬目來匯總公務接待費的具體數額。焦建國博士說：“公開化是目前財政預算最需要解決的問題，但首先應該保證所有開支都納入到預算之內，其次應該保證預算編制的細化，最后是預算的公開性與及時性�！�

　　監管與打擊力度亟待加強

　　面對公款吃喝成風，政府也花了大力氣治理這種不良的現象，那為什么這股歪風就是不能止住呢？

　　馬蔡琛博士認為，造成這種現象的根本原因是由于政府治理結構的問題，也就是很多部門控制了太多的資源配置的權力。同時，政府在市場經濟下介入市場運行過程過于寬泛，其運轉成本肯定會增加。焦建國博士就表示：“政府規定的檢查太多，使各部門、單位應接不暇，這將不利于公務接待的管理�！�

　　而對于此次加強對公務接待費的財政預算管理，馬蔡琛博士表示，此舉會有一定的正面作用，但實際效果究竟有多大，主要取決于在政府治理結構和政府職能轉變上、政府性資金的運用方式上怎么改變，也就是政府的“錢袋子”怎么管的問題。他說：“我個人認為，政府對于公務接待費的管理可以借鑒公司

理財的方法，即通過某種固定的預算比例界定總額，然后通過這一單一渠道規范支出，這樣就可以避免報賬渠道脫離財政監督視野之中的隱患�！�

　　我們不可否認的是，監督與打擊力度的乏力也是導致公務接待中大量違紀違規行為發生的重要因素。馬蔡琛博士向記者說：“目前，從我國的監管體系的設置上來看，有審計監督、司法監督、紀檢監督、行政監督，還有輿論監督，可以說已經相當完備的，但效果怎么樣呢？‘審計風暴’這個詞這些年頻頻在大眾眼前亮相，但為什么每次查出的問題都大體相同，無外乎是換了一個地區、一個部門。也就是說，‘審計風暴’年年刮，但問題似乎并沒有得到根本的解決，還是年年在犯。因此審計風暴所揭示的問題，還需要一場預算改革的風暴，才有望從根本上加以解決。”焦建國博士也認為，如果要完全杜絕公共接待領域內腐敗現象的發生，首先是制度建設要全面，使各項公務接待都有制度可依；其次制度要符合現實的情況，具有可操作性；最后，制度的執行要嚴格，即要從嚴規范公務接待，加強監管力度，堅決發現一個查處一個。