中共中央黨校研究室副主任周天勇：解決部門利益問題寄望于明年

　　本報記者 王 娜 葉建國、實習記者 顧喜梅

　　“這些‘不好聽的話’也就是我和江涌一直在說。”11月14日下午，中央黨校研究室副主任周天對本報記者說。

　　一個月前，江涌拋出的“部門利益膨脹說”引發熱議(相關報道見本報2006年10月16日頭版《“解決部門利益膨脹具有現實性”》)，而周天勇更是一向被看成屢放“盛世危言”的經濟學家。

　　周天勇說，他一直呼吁取消行政事業性執法收費及其機構，因為這種限制個體、微型和中小企業發展的體制，使創業和經營、乃至就業環境不斷地惡化。

　　周天勇認為，這絕不是危言聳聽，“行政執法和司法機構的改革是解決一系列經濟風險的關鍵”。

　　六中全會已經明確提出深化行政審批制度改革，進一步減少和規范行政審批事項，簡化辦事程序，創新管理制度。周天勇堅信，解決部門利益問題寄望于明年。

　　不是算多了而是算少了

　　《21世紀》：您曾經多次撰文指出在行政執法和司法上部門利益膨脹帶來的危害，并且估算出各級政府部門每年收費總收入約為8000億元，這個數字也多次被引用。請問，您提出這個數據的依據是什么？

　　周天勇：最初發布這個數據確實是我的估算，也引發了很多質疑。但是《2005年中國經濟普查年鑒》發表后，誰都不聲討我了。因為年鑒中顯示，2004年，我國的工商、質監、城管、消防、交通等等政府部門年收費達9367.67億，加上檢察院和法院所收的356億，共計高達9723.67億。可見，我不是算多了，而是算少了。

　　嚴重的是，這些收入絕大部分都沒有進入財政預算，50%左右沒有進入預算外資金的管理。相當多的收費來自于個體戶和企業，而且脫離了人民的監督。據我推測，2005年全國行政執法和司法部門收費將達到12500億左右。

　　不僅收費規模龐大，收費機構也越來越多，沒有多少政府的機構不收費，有的城市中執法收費和罰款的機構多達30幾個，這些執法機構存在的重要目的就是為了罰款。

　　《21世紀》：部門利益膨脹、處罰部門增多除了增加經濟運營成本外，還有哪些危害？

　　周天勇：這種限制個體、微型和中小企業發展的戰略、體制，使創業和經營、乃至就業環境惡化，直接影響就是導致個體工商戶和微型及中小企業大量破產。

　　我曾經引用張厚義主編的《中國私營企業發展報告》中的數據，1999年個體工商戶為3160萬戶；到2004年就減少了810萬戶，平均年減少128萬戶。而注冊法人企業關閉與新增相抵后，同期只增加了62.2萬家。這意味著，一個擁有13億人口的發展大國每年僅增加10萬家法人企業，如果平均吸收20人就業，年平均解決的就業只有200萬人。

　　國家工商總局自己公開發布的數據是，2004年企業數為380萬，2005年企業數為350萬，1年減少了30萬。私營企業的平均規模是19人，減少30萬個企業，就是減少了570萬個就業機會。

　　這就是經濟高速增長，就業機會卻逐年減少的癥結所在。這是對國家經濟安全的發展和穩定最大的危害。

　　《21世紀》：2005年8月，鄭州市商務局等單位曾經對鄭州的投資環境以及法制建設進行調查研究，結果顯示，2005年鄭州企業用于與政府打交道的非正常費用支出幾乎比2004年翻了一番，這個案例說明了什么？

　　周天勇：這是我國行政審批程序繁復所造成的直接影響，也是部門利益膨脹所造成的第三個危害。如果一個政府制定規則管理社會秩序，又收取費用，這種環境下很容易孳生腐敗。

　　改革必須觸及利益

　　《21世紀》：那么使得部門利益膨脹的癥結在哪里？

　　周天勇：在現行的財政體制下，行政、執法和司法機構設置和增加人員時，對相當多的機構，財政不全額撥款，而是給“政策”。所謂的政策就是給罰款和亂收費留下了制度空間。

　　比如“差額撥款”和“收支兩條線”。拿收支兩條線來說，實際上就是下達收罰任務、超收獎勵、罰款分成體制；加上渠道的收入中央集中度較高，地方只好用收費和罰款，特別是超收獎勵和罰款分成，來平衡財政。

　　中國2005年進入收支兩條線的款為5000多億，自收自支的還估計有5000多億，加上稅收、社保、土地收益等等各種經費的征收，GDP的負擔率高達30%左右。

　　《21世紀》：中央機構廣泛存在通過“職權法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化的現象。有數據認為，近20年來，在人大通過的法律中，由國務院各相關部門提交的法律提案占總量的75%～85%。這是不是也是癥結之一？

　　周天勇：是的，當前行政部門主導立法，將部門利益法定化情況嚴重。這其中有四個關鍵點：第一，部門立法往往都試圖通過立法的形式把審批權擴大；第二，立法中自主和隨意設置收費項目；第三，設置處罰項目多，而且彈性大；第四，設置罰款區間廣泛，自由量裁權大。

　　再者就是各個部門復雜的實施細則，都沒有通過人大的審批，而且許多部門規章條例不夠規范。比如前不久，有關部門出臺卡拉OK版權使用費標準，政府所屬的行政性協會是否有權作為收費主體，還有收費與權利人分配比例都值得商榷。

　　我認為市場監管應該包含兩個“管住”，市場監管部門要合法合理公平地管住市場；國務院部門要由國務院和人大管好。

　　《21世紀》：在不久前結束的中共十六屆六中全會上，通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。《決定》認為，我國已進入改革發展的利益格局深刻調整關鍵時期，您認為當前解決部門利益是否具有緊迫性和現實性，解決的思路有哪些？

　　周天勇：破除部門利益的改革必須盡快解決，創業環境，就業壓力迫切需要解決，這也是治理腐敗最重要方式。我提出五點思路：

　　首先改革必須觸及利益，推進行政機構改革。最關鍵的就是行政、執法、司法要與經濟利益相脫離，最重要的就是工商、質監、城管、交通、公檢法等，由財政全額供養，不可以隨意設置收費項目。極少量的收費，如交通超速收費，在制度設計上與交警和公安局的利益無關，其收費和罰款標準的設定要通過人大仔細地審查和批準。

　　其次，通過機構改革合并執法機構。

　　第三，部門法要由中立部門，或者第三方起草。法律的實施細則和部門條例和部門文件涉及到審批、許可、執法、處罰、收費和罰款等要經過人大審查批準和社會聽證。

　　第四，政府各部門需要人大監督，僅僅提倡行政機構內部執行決策監督分開是不行的。平級監督和內部監督是沒有用的。

　　第五，中央與地方之間的事務、收入、支出、轉移支付要理順，要給地方以合理的財政收入來源。否則，中央與地方政府的財稅關系不進行調整，地方政府各部門和各行政性事業單位收費和罰款自然人和法人的局面根本不可能得到扭轉。