常紅曉/文

　　因擔(dān)心農(nóng)民出讓土地后成為“流民”，《物權(quán)法》草案最新審議稿刪除了原有“農(nóng)地承包權(quán)可以有條件抵押”的相關(guān)條款，由來(lái)已久的爭(zhēng)論再度激化

　　如今的中國(guó)農(nóng)民對(duì)“國(guó)家大事”非常關(guān)心，因?yàn)檫@關(guān)系到他們的切身利益。10月底的一天，年屆古稀的河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣余關(guān)鄉(xiāng)農(nóng)民余小妞守著電視機(jī)聽到一個(gè)消息：“《物權(quán)法》草案……農(nóng)民承包地不能抵押。”

　　余小妞的丈夫十年前去世，兩個(gè)兒子大學(xué)畢業(yè)后在外地工作。她獨(dú)守兩院農(nóng)舍，種著一畝多承包地。她不懂什么是《物權(quán)法》，但早就想把房子和地賣掉，隨兒子進(jìn)城。聽到這個(gè)新聞，她很失望——把房子和地?fù)Q成錢的希望又要落空了。

　　為何重禁“農(nóng)地抵押”

　　10月27日至31日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)《物權(quán)法(草案)》進(jìn)行第六次審議。與此前四次、五次審議稿明顯不同，此次《物權(quán)法(草案)》(六次審議稿)(下稱“草案六審稿”)中，刪除了“農(nóng)地承包權(quán)可以有條件抵押”的相關(guān)條款。

　　一年前的2005年10月，《物權(quán)法》“草案四審稿”中，首次增加了“農(nóng)地承包權(quán)可以有條件抵押”的規(guī)定，即“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”。諸多學(xué)者認(rèn)為，這是中國(guó)農(nóng)地法律制度的重要突破。今年8月的“草案五審稿”，亦沿用了這一表述。

　　可是，在此次“草案六審稿”中，上述條款被刪除。加之此前《物權(quán)法(草案)》一直否決農(nóng)民宅基地抵押和轉(zhuǎn)讓，有學(xué)者指出，此舉妨礙農(nóng)村土地抵押，是中國(guó)農(nóng)地物權(quán)立法的“倒退”。

　　“草案六審稿”之所以重新禁止“農(nóng)地承包權(quán)抵押”，在于《物權(quán)法(草案)》審議中，對(duì)該條款一直存在重大分歧。

　　贊成農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和抵押的一方認(rèn)為：農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)；放開農(nóng)地承包權(quán)、宅基地的轉(zhuǎn)讓和抵押，可以緩解農(nóng)民貸款難問(wèn)題，有利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)中國(guó)的城市化進(jìn)程。

　　反對(duì)者則認(rèn)為，目前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，放開農(nóng)用地抵押和宅基地轉(zhuǎn)讓會(huì)造成“流民”，危及社會(huì)穩(wěn)定。因此，從全國(guó)范圍看，放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚未成熟。

　　據(jù)記者了解，針對(duì)這兩種針鋒相對(duì)的意見，全國(guó)人大法律委員會(huì)會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部等“反復(fù)研究”，最后采納了后者，遂對(duì)“草案六審稿”作出上述修改；并認(rèn)為如此表述，“與憲法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法的規(guī)定也是一致的”。

　　“‘草案五審稿’在征求相關(guān)部門負(fù)責(zé)人意見時(shí)，大多數(shù)人認(rèn)為不能放開農(nóng)地承包權(quán)抵押，即使‘農(nóng)地有限抵押’也不行。”全國(guó)人大法工委一位官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“他們擔(dān)心，一旦開了口子，執(zhí)行起來(lái)就可能亂掉。在中央嚴(yán)格土地調(diào)控的背景下，這些意見最終得到采納。”

　　記者采訪獲悉，上述修改意見，實(shí)際上在一個(gè)月前已經(jīng)確定。9月27日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)、盛華仁在人民大會(huì)堂主持召開《物權(quán)法(草案)》座談會(huì)，就一些重要問(wèn)題和擬對(duì)相關(guān)條文的修改情況，聽取中央和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和專家的意見。會(huì)上給與會(huì)者發(fā)放了“討論提綱”，其中，立法者已經(jīng)決定不再保留“草案五審稿”有關(guān)農(nóng)地承包權(quán)抵押的條款。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位專家認(rèn)為，“物權(quán)法”已審議過(guò)六次，早已超越立法進(jìn)程的常態(tài)。立法者為了確保明年3月能如期提交十屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議，不能不對(duì)有爭(zhēng)議的問(wèn)題“做一了斷”，“為了讓該法早日通過(guò)，不能不有所舍棄”。

　　“要相信農(nóng)民是理性的”

　　在采訪中，諸多農(nóng)村問(wèn)題專家認(rèn)為，農(nóng)地承包權(quán)和宅基地是目前中國(guó)農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，通過(guò)物權(quán)立法給予這兩個(gè)財(cái)產(chǎn)以完整的物權(quán)保護(hù)，是《物權(quán)法》題中應(yīng)有之義，也是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的必由之路。

　　依照2003年3月是1日施行的《農(nóng)村土地承包法》，中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、繼承等，惟一的限制是“不能抵押”。這一限制，當(dāng)時(shí)就被廣泛認(rèn)為是《農(nóng)地承包法》的立法缺陷，諸多學(xué)者希望能通過(guò)制定《物權(quán)法》予以彌補(bǔ)。

　　其實(shí)，對(duì)農(nóng)地承包權(quán)能否抵押的爭(zhēng)議由來(lái)已久。據(jù)記者了解，早在2000年4月，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會(huì)提出的《農(nóng)地承包法(征求意見稿)》中曾規(guī)定，土地承包權(quán)可以抵押；但提交全國(guó)人大常委會(huì)討論時(shí)，該條款最終被刪去。

　　《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，也成為一些人強(qiáng)調(diào)“農(nóng)地不能抵押”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。1995年10月1日施行的《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。惟一的例外是該法第34條規(guī)定，農(nóng)民承包的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”可以抵押。

　　對(duì)此，中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)黃小虎指出：中國(guó)農(nóng)村土地制度存在重大缺陷，本來(lái)應(yīng)該通過(guò)《物權(quán)法》等上位法確立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的法律框架。但是，有關(guān)部門以《物權(quán)法(草案)》不能突破《農(nóng)地承包法》、《擔(dān)保法》等下位法為由，拒絕為進(jìn)一步改革預(yù)留法治空間——既然如此，為何還要費(fèi)力費(fèi)時(shí)制定《物權(quán)法》？

　　專家指出，一個(gè)完整的物權(quán)應(yīng)包括占有、使用、收益、處分的權(quán)利；而依據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，處分權(quán)是產(chǎn)權(quán)的核心。如果所有者對(duì)其產(chǎn)權(quán)缺乏處置權(quán)，該產(chǎn)權(quán)必然不完整。抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利都是處分權(quán)的范疇，如果沒(méi)有抵押權(quán)，農(nóng)地承包權(quán)所能享有的法律保護(hù)將大大減弱。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為：“一定不要把允許承包權(quán)抵押與實(shí)現(xiàn)抵押等同起來(lái)。抵押是資產(chǎn)處置的權(quán)力，轉(zhuǎn)讓是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，只是確認(rèn)農(nóng)民的一種選擇的權(quán)利。要相信農(nóng)民是理性的，他們會(huì)根據(jù)自己的情況選擇抵押或者不抵押。”

　　更有法律學(xué)者指出，對(duì)于允許農(nóng)地抵押可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有很多成熟的做法，可以加以規(guī)避。比如，美國(guó)上世紀(jì)末就有《家園地豁免法》，規(guī)定銀行實(shí)現(xiàn)對(duì)居民的抵押權(quán)時(shí)，必須給抵押者保留一定面積的家園地。

　　賦予農(nóng)地完整物權(quán)

　　與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押不同，農(nóng)民宅基地抵押立法則更為艱難。從《物權(quán)法(草案)》歷次審議稿看，立法者一直對(duì)宅基地抵押說(shuō)“不”。這一規(guī)定，在農(nóng)村居民和社會(huì)各界引發(fā)的爭(zhēng)議更為激烈。

　　去年6月的《物權(quán)法》“草案三審稿”規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”

　　2005年7月面向全國(guó)征求意見后，社會(huì)各界對(duì)此條款存有激烈爭(zhēng)論。一些人贊成“草案三審稿”的規(guī)定，“不放開抵押，宅基地只能在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓”；大多數(shù)意見則認(rèn)為，宅基地上的住房屬于農(nóng)民個(gè)人所有，應(yīng)允許轉(zhuǎn)讓。亦有人認(rèn)為，應(yīng)有條件地適當(dāng)放開宅基地抵押，這樣既方便農(nóng)民融資，又能保障農(nóng)民基本居住權(quán)。

　　據(jù)中國(guó)土地學(xué)會(huì)2005年7月18日至8月8日的網(wǎng)上調(diào)查，在短短20天時(shí)間內(nèi)，共有264人參與網(wǎng)上投票。其中63.6%的人認(rèn)為，宅基地使用權(quán)應(yīng)該允許抵押和轉(zhuǎn)讓；30.3%的人認(rèn)為不能抵押、轉(zhuǎn)讓；還有6.1%的人“說(shuō)不清”。如果排除重復(fù)投票可能，接近三分之二的人認(rèn)為，宅基地使用權(quán)應(yīng)該允許抵押和轉(zhuǎn)讓。

　　去年10月底，全國(guó)人大常委會(huì)第四次審議《物權(quán)法(草案)》，央視“新聞?lì)l道”對(duì)此現(xiàn)場(chǎng)直播。

　　全國(guó)人大法律委員會(huì)在“立法說(shuō)明”中指出：“宅基地是農(nóng)民的基本生活保障，在目前條件下，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押似不宜放開。因此，建議對(duì)這一款的規(guī)定暫不作改動(dòng)，擬進(jìn)一步聽取意見后，再作研究考慮。”

　　但是，此后《物權(quán)法》五次審議稿、六次審議稿，對(duì)于宅基地使用權(quán)都沒(méi)有進(jìn)一步的修改；也就是說(shuō)，立法者雖然通過(guò)“征求意見”得知社會(huì)的不同意見，但對(duì)“宅基地抵押”一直沒(méi)有松口。

　　反對(duì)農(nóng)民宅基地抵押的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果允許農(nóng)民抵押和轉(zhuǎn)讓宅基地，在農(nóng)村缺乏社會(huì)保障的情況下，農(nóng)民會(huì)失去穩(wěn)定居住地，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。同時(shí)，由于現(xiàn)行法律規(guī)定“一戶一宅”，農(nóng)民宅基地屬于無(wú)償取得，其本質(zhì)是一種福利和社會(huì)保障，因此更不能隨意買賣。

　　對(duì)此，主張農(nóng)民宅基地應(yīng)該買賣的學(xué)者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)不可取。原農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)郭書田指出：“農(nóng)民在宅基地上建造的住房，是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，禁止城市居民購(gòu)置，這些財(cái)產(chǎn)不能流動(dòng)，就變成‘死產(chǎn)’，體現(xiàn)不了市場(chǎng)價(jià)值，失去了財(cái)產(chǎn)權(quán)的真意，不利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。”

　　據(jù)中國(guó)土地學(xué)會(huì)調(diào)查，目前很多城市的郊區(qū)，事實(shí)上的農(nóng)村房屋買賣相當(dāng)普遍。在北京郊區(qū)，農(nóng)民房屋買賣占到當(dāng)?shù)鼐用竦娜�分之一以上。由于不符現(xiàn)行法律，這些買賣處于地下狀態(tài)，不能辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。在歷次全國(guó)人大常委會(huì)上，都有不少委員提出，如果《物權(quán)法》禁止“農(nóng)村房屋抵押和買賣”，將人為造成越來(lái)越多的社會(huì)矛盾。

　　全國(guó)人大常委賀鏗認(rèn)為，宅基地與承包地不一樣。宅基地上農(nóng)民蓋有房屋，農(nóng)民對(duì)房屋具有所有權(quán)。如果農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋，宅基地應(yīng)該隨之轉(zhuǎn)讓；如果農(nóng)民連自己所有的房屋都不能買賣，那么農(nóng)民還有什么權(quán)利？因此，不應(yīng)限制宅基地抵押和轉(zhuǎn)讓。

　　更有甚者，按照現(xiàn)行法律，“農(nóng)民一戶只能有一處宅基地”。而現(xiàn)行《物權(quán)法(草案)》規(guī)定，農(nóng)民的住房只能在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)，只能賣給本村的人。這樣一來(lái)，購(gòu)買房屋的農(nóng)民就會(huì)變成“一戶兩宅”，從而違背現(xiàn)行法律規(guī)定。既然“一戶兩宅”不被允許，上述條款的規(guī)定又有什么實(shí)際意義？

　　江蘇省無(wú)錫市農(nóng)工辦一位副主任對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：“當(dāng)前農(nóng)村很多矛盾，都源于農(nóng)地制度改革得不徹底。如果農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)具有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村社會(huì)矛盾就會(huì)大大減少，農(nóng)民的權(quán)益也能得到更好的保護(hù)。”

　　農(nóng)村問(wèn)題專家郭書田認(rèn)為：改革開放以來(lái)，農(nóng)民只獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是不完整的產(chǎn)權(quán)；即使政策或法律規(guī)定“農(nóng)地承包權(quán)15年不變”或“30年不變”，現(xiàn)實(shí)中侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的事件依然屢見不鮮。其“根源在于，現(xiàn)行法律保護(hù)了地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和獨(dú)家經(jīng)營(yíng)二級(jí)市場(chǎng)的行政特權(quán)，從而獲得巨額土地增值收益。農(nóng)民陷入失地、失權(quán)、失業(yè)的境地，嚴(yán)重影響了執(zhí)政黨與農(nóng)民的關(guān)系”。

　　有識(shí)之士指出，中國(guó)土地制度存在城鄉(xiāng)分割的制度缺陷，立法者應(yīng)該冷靜思考現(xiàn)有法律的漏洞和問(wèn)題；制訂《物權(quán)法》時(shí)，應(yīng)該力求避免上述問(wèn)題并予以糾正，以真正把市場(chǎng)配置資源落實(shí)到具體法律之中。

　　據(jù)全國(guó)人大法工委人士介紹，今年12月底的全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上，《物權(quán)法》草案將第七次接受審議，對(duì)有關(guān)條款作進(jìn)一步修改仍有空間。-

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