王長勇/文

　　修訂預(yù)算法有共識也有分歧，難點在于立法機(jī)關(guān)與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整

　　在全國人大常委會2006年立法計劃中，預(yù)算法修訂草案被列入“應(yīng)確保按時完成起草任務(wù)、如期提請審議”的第一類法律項目，計劃于10月提交人大常委會審議。

　　可是，在十屆人大常委會第二十四次會議開始前公布的議程上，《預(yù)算法》未能列入其中。這意味著歷經(jīng)兩年半時間起草的預(yù)算法修訂草案，不能如期提交本次會議審議。“一些部門對預(yù)算法修訂爭議頗多�！比珖�人大預(yù)工委官員解釋說。

　　參與草案起草的財政部、審計署官員及學(xué)術(shù)界人士也表示，預(yù)算法修訂還有許多問題需要研究和討論，延遲審議在情理之中。

　　方向：體現(xiàn)公共財政理念

　　在市場經(jīng)濟(jì)國家，預(yù)算法被冠以“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，是一個國家重要的經(jīng)濟(jì)法律之一。

　　所謂預(yù)算，是指政府的財政收入和支出計劃。預(yù)算的執(zhí)行，就是籌措財政收入和使用財政資金的過程；預(yù)算反映政府活動的范圍、內(nèi)容、方式、方向和政策，體現(xiàn)了一定時期內(nèi)政府的施政方針，以及要達(dá)到的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)。因此，預(yù)算往往被看做是財政體制的核心環(huán)節(jié)。

　　現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》于1994年3月22日在八屆全國人大二次會議通過，次年1月1日起正式施行，1991年10月21日國務(wù)院發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》同時廢止。1995年11月2日，國務(wù)院常務(wù)會通過《預(yù)算法實施條例》，自11月22 日起施行。

　　《預(yù)算法》出臺的背景是1994年的分稅制財政體制改革，從收入方面初步建立了中央和地方之間的分配關(guān)系。這是中國第一部預(yù)算管理基本法。之后，中國財政改革的重點，從以財政收入管理為重點轉(zhuǎn)移到財政支出管理方面。

　　1998年，財政部確定了中國財政改革的目標(biāo)，即建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政體制。次年7月，為了適應(yīng)這個根本性轉(zhuǎn)變，根據(jù)全國人大、審計署對進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范中央預(yù)算編制工作的意見，財政部開啟了預(yù)算改革的大幕。

　　2004年3月22日，預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組成立，全國人大常委會預(yù)工委作為起草小組組織單位，起草小組成員包括財政部、國家發(fā)改委、審計署、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等單位。同時，由財政部條法司牽頭，修訂預(yù)算法實施條例。

　　財政部官員表示，修訂預(yù)算法要立足于三個基點：一是預(yù)算法實施環(huán)境發(fā)生了重大變化，中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財政規(guī)模增長很快，預(yù)算法在實踐中顯露出許多問題和缺陷，需要補(bǔ)充和修正；二是一些已被認(rèn)可的改革成果，需要寫進(jìn)預(yù)算法變成制度；三是預(yù)算法修訂要與市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)相一致，并體現(xiàn)公共財政的理念。

　　共識：改革成果制度化

　　鑒于以上三個立足點，近年來部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度等財政制度改革成果，在修訂預(yù)算法時要以法律形式作出明確規(guī)定。

　　所謂部門預(yù)算，就是指一個部門有一本預(yù)算，用來反映這個部門的所有收入和支出。現(xiàn)行預(yù)算法中，有關(guān)部門預(yù)算的概念、內(nèi)容、形式和編制方法等沒有任何明確的界定；相應(yīng)的，預(yù)算支出按功能劃分為教育事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)等各項費(fèi)用，財政部某一個司局管理不同部門的同一種經(jīng)費(fèi)。這種管理辦法從預(yù)算草案上看不出各個部門使用了多少財政資金、主要用于哪些項目，因而人大對預(yù)算的審查監(jiān)督無從下手。

　　部門預(yù)算改革后，財政部一個司局管理同一部門的所有經(jīng)費(fèi)。2000年，財政部進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了預(yù)算司、國庫司和若干部門司。2002年，所有中央單位都實行了部門預(yù)算。

　　國庫集中支付改革始于2001年。所謂國庫集中支付，是指財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存，各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項要由財政部門直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

　　這項改革現(xiàn)已擴(kuò)大到所有中央部門，3300多個基層預(yù)算單位、3700多億元財政資金全部納入改革實施范圍。36個省區(qū)市及200多個地級市和500多個縣實行了國庫集中收付制度改革。國庫集中支付制度的實施，使得過去擠占、挪用、截留預(yù)算資金的現(xiàn)象大為減少，財政部門可實時監(jiān)控財政資金的去向和使用情況，資金管理的透明度大為提高。

　　目前，這些改革成果只是以政府部門文件通知、內(nèi)部規(guī)章等形式頒布，在現(xiàn)行預(yù)算法中無任何表述。近年來，審計署對預(yù)算執(zhí)行的審計報告披露了很多問題，絕大多數(shù)是屢查屢犯，雖發(fā)現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行中的違法違規(guī)行為，但缺乏處罰的相應(yīng)法律依據(jù)，增加了改革的難度和機(jī)會成本。

　　審計署科研所副所長崔振龍表示，審計部門始終積極督促部門預(yù)算的改革， “這項改革社會認(rèn)知度很高，應(yīng)該寫進(jìn)預(yù)算法。”

　　另一項涉及預(yù)算級次變化的改革，即“鄉(xiāng)財縣管”。財政部一位官員表示，中國憲法規(guī)定設(shè)置五級政府，現(xiàn)行預(yù)算法原則上規(guī)定一級政府一級財政�！班l(xiāng)財縣管”是在現(xiàn)行財政體制和政策不變的前提下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”的預(yù)算管理方式，財政資金的所有權(quán)、使用權(quán)與管理權(quán)、核算權(quán)相分離，由縣財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支�！班l(xiāng)財縣管”的結(jié)果，是鄉(xiāng)級財政將不復(fù)存在。

　　按計劃，2008年底以前，將在全國全面實現(xiàn)“鄉(xiāng)財縣管”；至于是否在修訂《預(yù)算法》時把“取消鄉(xiāng)級財政”體現(xiàn)其中，預(yù)工委官員表示，鄉(xiāng)級預(yù)算在中國的五級預(yù)算中已無關(guān)緊要，“修訂預(yù)算法時會盡量體現(xiàn)，如何表述會考慮憲法的規(guī)定。”他表示，隨著農(nóng)村綜合改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)級政府沒有必要作為一級政府看待，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級政府的派出機(jī)構(gòu)。

　　《預(yù)算法》修訂還將適當(dāng)放開地方政府發(fā)債。現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！�

　　不過，《預(yù)算法》修訂即使對地方發(fā)債開一個口子，也會設(shè)定嚴(yán)格的限制條件，如發(fā)債的程序及規(guī)模等。“允許發(fā)債的地方政府層級可能比較高，當(dāng)然不會給縣一級政府發(fā)債的權(quán)力�！比珖�人大辦公廳有關(guān)官員表示。

　　分歧：財政超收如何使用

　　對于把預(yù)算改革成果納入預(yù)算法，財政部可謂態(tài)度積極；但對有關(guān)加強(qiáng)預(yù)算審查、審計監(jiān)督的相關(guān)條款，則同全國人大有著較大的分歧。一個爭論焦點是：如何確定使用預(yù)算超收收入的決策程序？

　　所謂預(yù)算超收收入，是指年底實際的財政收入超過年初預(yù)算收入的差額。按現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報告全國人大，不需要事先報批；對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。

　　人大預(yù)工委認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法中使用超收收入的決策程序應(yīng)進(jìn)行修訂，將“報告制”改為“報批制”；即將政府花錢之后再向人大匯報，改為花錢之前先報人大常委會審批。

　　人大預(yù)工委官員表示，超收收入多雖是好事，但也反映預(yù)算缺乏科學(xué)性。超收收入越多，說明預(yù)算編制越不準(zhǔn)確，也導(dǎo)致這部分財政資金的使用脫離了人大的有效監(jiān)督，造成財政資金的使用效率低下。

　　從2000年至2005年，在財政部編制的預(yù)算草案中，全國財政收入預(yù)算增長分別為8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%，而實際增長達(dá)17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%。兩相比較，過去六年，預(yù)算增速與實際增速誤差達(dá)一倍左右，超收收入絕對額也在3000億元左右。

　　“每年這么大一塊資金由政府隨便使用，能不出亂子嗎？”人大預(yù)工委官員說。

　　這位官員表示，修訂預(yù)算法時當(dāng)然也會考慮實際情況，并不是要求超收幾十元也要報批，而是超過一定比例(如1%-3%)才報人大批準(zhǔn)。

　　在國際上，對超收收入的使用普遍采取“審批制”，且大多首先用于彌補(bǔ)赤字。近年來，中國的超收收入全部用于追加支出。政府部門花錢一般是前緊后松，再加上年底有幾千億元的追加預(yù)算，年底突擊花錢成了中國的一道景觀。

　　資金的使用缺乏計劃和透明度，不僅脫離了人大的事前監(jiān)督，給事后的審計監(jiān)督也帶來難度，甚至對中央銀行的貨幣政策也帶來沖擊，每當(dāng)年底政府突擊花錢時，央行不得不發(fā)行大量票據(jù)回收流動性。

　　對此，財政部官員說，財政部并不反對加強(qiáng)監(jiān)督，關(guān)鍵是如何加強(qiáng)。這些年，考慮到國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)波動、自然災(zāi)害、突發(fā)事件等因素的影響，財政部在安排預(yù)算時一貫堅持“留有余地”的原則，預(yù)算收入預(yù)測常常比較保守。財政部預(yù)算司一位官員說：一旦作了支出計劃，到時收入達(dá)不到怎么辦？“收入多了再追加支出大家都高興，作了支出計劃到時沒錢誰都不答應(yīng)。”

　　因此，財政部官員表示，人大對有些方面監(jiān)督過細(xì)，可能不符合中國現(xiàn)在的實際情況。有些方面可能要稍微粗一些，有些方面可以前瞻一些。“對使用超收收入的決策程序，我們希望維持現(xiàn)在的做法，可以做一些微調(diào)。”

　　難點：政府與立法機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)調(diào)整

　　近年來，審計署發(fā)布的對政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計報告，總能引起社會巨大反響。而掌握預(yù)算審批大權(quán)的全國人大，給公眾的印象更像是形式性走過場。因此，通過預(yù)算法修訂，人大力圖改變自身“橡皮圖章”形象。

　　“人大除了批準(zhǔn)預(yù)算，再沒有第二條路可走�！币晃活A(yù)工委官員抱怨說�，F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定政府預(yù)算由人大審查批準(zhǔn)，但是人大不同意預(yù)算時怎么辦？現(xiàn)行預(yù)算法沒有作出規(guī)定。

　　這位官員認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法的一個重大缺陷，是缺乏人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定。為加強(qiáng)對預(yù)算的審查監(jiān)督，修訂預(yù)算法應(yīng)當(dāng)增設(shè)一章，專門規(guī)定人大及其常委會加強(qiáng)對預(yù)算的審查監(jiān)督；其中重要的一項，是增加預(yù)算修正案的內(nèi)容。審查預(yù)算的結(jié)果應(yīng)該有所選擇，“不一定經(jīng)常對預(yù)算提出修正案，但這是一種威懾力�！�

　　此外，為提高預(yù)算審查的質(zhì)量和效果，必須在預(yù)算法中明確人大財經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行審查的主要內(nèi)容及其重點，如預(yù)算安排是否符合國家財經(jīng)政策，預(yù)算編制是否符合有關(guān)法律要求，收入安排是否與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長幅度相適應(yīng)，該納入預(yù)算的收入是否都納入了預(yù)算，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，各項公共支出特別是法定重點支出項目安排是否妥當(dāng)、是否達(dá)到法定的增長幅度等等。

　　這位預(yù)工委官員告訴《財經(jīng)》記者，人大監(jiān)督的加強(qiáng)，必然對其他部門形成制約；“立法修訂只要觸及相關(guān)部門的權(quán)力和利益，他們就會反對�！庇捎陬A(yù)算法修訂涉及面寬、內(nèi)容多，相應(yīng)反對意見也不是一兩項。而在現(xiàn)在的立法機(jī)制下，只要有反對意見，立法進(jìn)程就會受阻而擱置。

　　專家認(rèn)為，預(yù)算法修訂最大的難點，是政府與立法機(jī)關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整。這涉及政治上的平衡，而在目前的體制框架下，如何平衡則是決策層不得不重點考慮的。

　　前瞻：改革如何推進(jìn)

　　“若不考慮客觀條件，現(xiàn)行預(yù)算法絕大部分內(nèi)容都應(yīng)作修訂。”談到財政改革的前景，財政部一位官員對《財經(jīng)》記者說，一些技術(shù)層面的問題應(yīng)盡量解決，其他許多方面依賴于整個政治體制改革的進(jìn)展。這其實是時機(jī)的把握問題，“能改的盡量改，畢竟要體現(xiàn)前瞻性�！�

　　人大預(yù)工委、財政部一致認(rèn)為，此次預(yù)算法修訂著眼于“中改”，原因是一些重大的政治經(jīng)濟(jì)體制改革未有定論。主要在中央和地方的關(guān)系方面，需要建立健全與事權(quán)相匹配的財政體制，研究、明確政府支出的范圍；并根據(jù)受益范圍進(jìn)一步研究支出責(zé)任，按照財力與事權(quán)的相一致的原則，調(diào)整中央與地方的收入劃分。但是，“這些問題并不可能通過修訂預(yù)算法解決�！�

　　中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君持同樣的態(tài)度。他認(rèn)為，預(yù)算法修訂是一項非常龐大的工作，不應(yīng)限定時間；“與其不能一步到位進(jìn)行大的修訂，不如多花點時間來探討�！�

　　天津財經(jīng)大學(xué)李煒光教授認(rèn)為，預(yù)算不純粹是經(jīng)濟(jì)問題，也是政府性的改革，且難度很大。在目前經(jīng)濟(jì)增長和財政收入增速較快的條件下，應(yīng)盡快修訂預(yù)算法，一旦經(jīng)濟(jì)增長減速，改革難度會加大。

　　崔振龍則認(rèn)為，除了解決預(yù)算法存在的問題和缺陷，應(yīng)通過預(yù)算法修訂來推動基本制度建設(shè)�，F(xiàn)在中國沒有完善的政府會計制度，嚴(yán)重影響預(yù)算管理。如地方政府的隱性負(fù)債，是因為政府不需要編制資產(chǎn)負(fù)債表，負(fù)債情況得不到反映，因此造成很大的財政風(fēng)險。他認(rèn)為，應(yīng)該先把政府會計制度建立起來，準(zhǔn)確反映政府作為一個整體履行責(zé)任的情況，那樣立法機(jī)構(gòu)、社會公眾、審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督也有了依據(jù)。

　　基于監(jiān)督的需要，預(yù)算的完整性同時為人大和審計署所關(guān)注。

　　崔振龍認(rèn)為，要研究如何盡量把預(yù)算做得更完整。預(yù)算不完整，就難以高質(zhì)量地對其進(jìn)行監(jiān)督、制約、規(guī)范，出問題的可能性就大。不過也不一定要把單位的所有收入都編進(jìn)預(yù)算。事業(yè)單位一些準(zhǔn)營業(yè)性收入，可以考慮不納入預(yù)算，如學(xué)校收的學(xué)費(fèi)和醫(yī)院收的藥費(fèi)。預(yù)算單位其他類型的收入都應(yīng)該納進(jìn)去，這樣才能體現(xiàn)預(yù)算的完整。

　　“預(yù)算法應(yīng)明確將中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付納入地方預(yù)算，由地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查監(jiān)督。”崔振龍說，對一般性轉(zhuǎn)移支付是否納入地方收入，現(xiàn)行預(yù)算法沒有提及，導(dǎo)致這一塊資金常常漏出中央和地方的監(jiān)督視野。

　　人大預(yù)工委官員認(rèn)為，為了強(qiáng)化對預(yù)算外資金的管理監(jiān)督，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，政府財政部門要盡快采取有力措施，在清理整頓預(yù)算外資金的基礎(chǔ)上，將該納入預(yù)算的預(yù)算外資金盡快納入預(yù)算；對暫時不能納入預(yù)算的預(yù)算外資金，也要編制預(yù)算外資金收支計劃和決算，并向人大常委會報告預(yù)算外資金的收支情況；人大常委會應(yīng)當(dāng)采取切實可行的有力措施，加強(qiáng)對預(yù)算外資金的審查監(jiān)督。-

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