柴青山

　　我國工薪階層的保命錢——養(yǎng)老保險資金，除了商業(yè)保險和企業(yè)年金外，主體是國家管理的社會保障基金。社保基金中屬于中央政府管理的是全國社會保障基金，規(guī)模已達到2000多億元；基金的主要來源是財政撥款、國有股減持收入及基金本身的投資收益，用途是作為基本養(yǎng)老保險的戰(zhàn)略儲備，用于彌補隨著老齡化發(fā)展而出現(xiàn)的社保基金缺口。歸地方管理的是實行現(xiàn)收現(xiàn)付制以及統(tǒng)賬結合、混賬使用的基本養(yǎng)老保險基金，雖然該基金又可叫作個人賬戶養(yǎng)老基金，但實際上個人賬戶只作為一種計發(fā)辦法，仍屬于名義上的賬戶；由于當期支付壓力很大，因此統(tǒng)籌部分不足時往往會從個人賬戶累計積余中直接撥付。

　　按照過往的印象，社保基金存在的最大問題是覆蓋面不足，資金規(guī)模不足以應付人口老齡化所帶來的養(yǎng)老需求。由于基本養(yǎng)老保險基金實行混賬使用的做法，因此過去7年來個人賬戶“空賬”規(guī)模累計已超過7000億元。但最近幾年發(fā)生的一些大案要案，尤其是上海社保出現(xiàn)的私人企業(yè)挪用36.5億元養(yǎng)老保險基金的驚天大案，使我們更加擔心省市一級社�；�金及

企業(yè)年金存在的比較嚴重的安全保障問題。據(jù)統(tǒng)計，1998年以來我國清理回收擠占挪用的基金已達到160多億元，2001年以來追繳的社�；�金也已達到95億元。從上述案情及社�；�金的運作模式看，工薪階層擔心“保命錢”的安全性和增值能力是非常有道理的。對比香港強制性的養(yǎng)老公積金制度(簡稱強積金)，我們認為，內地光在社保領域反腐敗是遠遠不夠的，當前的急務是完善法規(guī)，完善各級社�；�金的治理結構和管理模式。

　　監(jiān)管者角色不突出

　　我國社�；�金管理模式的主要缺陷之一，即地方政府社保部門既當監(jiān)管者，又同時成為委托人、投資人和資產管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使養(yǎng)老基金缺乏獨立和足夠的行政監(jiān)管。而在香港，負責管理強積金計劃的資產、依法逐月收繳養(yǎng)老金并承擔保管責任、負責資金清算業(yè)務的是信托公司；負責設立投資計劃、作出投資決定，并按照市場通行做法和基金增值目標提取管理費用的是資產管理公司。特區(qū)政府強積金管理局的責任遠沒有內地社保機構那樣“重大”。它實際上只擔當監(jiān)管者的角色，并不負責公積金的收繳、信托、投資等具體事務。但在行政監(jiān)管方面，它的作用卻非常明晰、有力：既針對企業(yè)監(jiān)督強制性養(yǎng)老公積金制度的落實情況，又負責審批強積金計劃，監(jiān)察信托人及資產管理人的行為，以有效保障養(yǎng)老金繳費者和受益人(雇員)的利益。與香港政府只當裁判的做法相比，我國社保機構的權力太雜，監(jiān)督角色很不突出，對社�；�金的安全運行是非常不利的。

　　缺少信托人與受益人的監(jiān)督

　　如前所述，在香港的強積金制度下，政府的監(jiān)管者角色、信托公司的信托人角色、資產管理公司的投資人角色涇渭分明，各司其職，并形成互相約束、互相牽制的局面。在這當中，信托公司顯然成了養(yǎng)老金繳費者和受益人資產的忠實保管人。而在內地的社保基金管理框架中，目前最缺失的其實就是最基本的信托責任承擔者。在各省市黨委一把手權力很大的情況下，屬地方管理的社保基金，因缺乏獨立的信托人和投資人而被挪用應該不是一種較難發(fā)生的事情。在上海社�；�金案發(fā)生之后，勞動和社會保障部下發(fā)了通知，要求各地建立健全社會保障監(jiān)督委員會。這或許會收到一定的成效，但委員會既不是獨立的信托人，又不是專職監(jiān)管的政府具體部門，指望由它來履行雙重角色，恐怕有些勉為其難。

　　而且香港特區(qū)的養(yǎng)老金繳費者和受益人可以物色經強積金管理局審核合格的信托公司和資產管理公司，由后者負責設計各種類型的投資基金。這些基金總體上以穩(wěn)健經營、保值增值為目的，投資工具以定期存款為主，但也可以根據(jù)強積金受益人的風險承受能力，選擇將部分資金投資于不同國家的高素質債券、貨幣市場基金或其他金融產品。雇主在挑選資產管理公司時必須充分征求雇員的意見；雇員不僅可以通過集體投票選擇信托人和投資人，還可以自主選用強積金計劃下的成分基金。除了挑選權外，強積金繳費者和受益人還有退出和再挑選權、賬戶及投資情況的知情權和監(jiān)督權。信托人一般都會逐季將賬戶余額及投資回報率書面送交受益人。如果資產管理公司的投資回報率長期低于市場平均水平或出現(xiàn)了虧損，雇員或受益人完全有權通過集體投票，另行選擇資產管理公司。反觀我國內地，由于個人賬戶普遍未做實，社�；�金的最終受益人對個人賬戶的余額及投資情況基本上毫不知情，更談不上履行自己神圣的監(jiān)督權力了。受益人知情權和監(jiān)督權的缺失，從某種程度上說比政府監(jiān)督不足還要嚴重得多，確實應該盡快予以改變。

　　專業(yè)投資不足

　　我國地方性的社保基金是由政府一手操辦的，當中并沒有引入專業(yè)的資產管理公司。因此社保體系里面非常缺乏現(xiàn)代金融產品投資的理念、知識技能以及相應的風險管理能力。與此同時，受風險管理及各種行政管制的影響，社�；�金也缺乏足夠多的投資渠道，包括不同幣種的組合、西方國家政府債券和優(yōu)質企業(yè)債券的組合等(全國社會保障基金的投資范圍相對要寬一些)。凡此種種，導致基本養(yǎng)老保險基金在預留2個月的支付費用后，只能存放于境內商業(yè)銀行及購買回報率不到2%的國債。在當前流動性過度充裕、銀行存貸差較大的形勢下，銀行對協(xié)議存款的興趣減弱，地方性社保基金投資渠道不足及回報率偏低的問題顯得更加突出。

　　在香港特區(qū)，資產管理公司主要是由全球著名的投資銀行、商業(yè)銀行或保險公司設立的。這些公司在成立成分基金時都必須預先設定投資目標、各種投資工具的權重(大頭是存款)以及其他方面的限制性條件(比如企業(yè)債券的最低和平均信用等級等)，并報強積金管理局審批。成分基金正式運行之后，資產管理公司還有專門的金融人才和風險管理系統(tǒng)具體落實市場風險、信用風險等管理事宜。由于投資渠道暢通，投資工具分散(一般不允許集中投資某個企業(yè)的債券)，風險管理水平較高，加上成分基金必須將投資回報率在報刊上公開披露，接受輿論、受益人和金融市場的監(jiān)督，因此，強積金不僅安全性有保障，贏利性一般也會優(yōu)于定期存款。

　　目前，我國基本養(yǎng)老保險基金對雇主繳交養(yǎng)老保險缺乏強制性的措施。比較突出的是許多私營企業(yè)和外商投資企業(yè)都未為民工辦理養(yǎng)老保險。至于那些流動性很大的行業(yè)，比如建筑業(yè)、飲食業(yè)，估計參保率還要更低一些。

　　對這種損害雇員長遠利益的行為，政府目前明顯缺乏強制性的措施。這對彌補社�；�金的缺口、確保未來社會的和諧穩(wěn)定是非常不利的。在這方面，香港特區(qū)政府同樣做得比內地好。香港的養(yǎng)老保險是強制性的。按照立法會通過的法律，除豁免人士外，凡年齡界于18-65歲的員工和自雇人士，包括飲食業(yè)和建筑工地的臨時工，都必須參加強積金制度，繳費標準為月薪的5%，但以1000港元為上限；與此同時，企業(yè)也必須繳納同等標準的金額。企業(yè)如果違反了法律，特區(qū)政府強積金管理局將依法進行處理，社會輿論也會大加撻伐。除了強制性繳費外，企業(yè)如果自愿多繳費，可以列作報稅的扣減項目，但以員工工資總額的15%為上限。

　　香港強積金的具體做法，內地未必可以照搬，但大多數(shù)管理理念完全可以采用，比如做實個人賬戶(但一般不允許退休前支取)，頒布養(yǎng)老保險法律，設立養(yǎng)老金的繳交標準并制訂強制性的懲罰措施，對臨時工和自雇人士作出特殊的安排，以及分離政府社保機構現(xiàn)有的職責，引入專業(yè)的信托公司和資產管理公司等。其中，最值得我們借鑒的是設置政府監(jiān)管(含社會保障部門和審計部門)、信托人保管、繳費者和受益人核查、社會輿論和金融市場監(jiān)督，以及資產管理公司對投資風險的內部控制等多重防線，以確保養(yǎng)老保險基金的安全性，避免老百姓的保命錢被挪用、盜用或遭受投資損失。

　　在基本養(yǎng)老保險基金的投資范圍方面，政府也應給予養(yǎng)老保險繳費者和受益人一定的自主權，并對資產管理公司提出明確的限制性條件，包括定期存款的最低比重、外幣存款的市場風險管理、企業(yè)債券的最低和平均信用等級、單一企業(yè)債券的投資比重、對

股票投資總額和風險的嚴格限制以及對外國政府債券的政治風險控制等。這些限制性條款應主要出于風險控制的目的，不應受到證監(jiān)、銀監(jiān)及外匯管理其他方面的任何限制。為穩(wěn)妥起見，以上做法不妨在東南沿海個別省市先行試點，并從國內中資和外資金融機構中挑選素質較高者，擔當信托人和投資人的角色。這不僅對社�；�金的保值增值有利，對活躍金融市場、增加金融機構的非利息收入也有一定的幫助。