編者按

　　我國首例空難引發的環境污染索賠案有了最終結果，東航對2004年包頭“11·21”空難所造成的水體污染賠償了2140萬元。盡管和之前提出的1.052億元賠償額相差甚遠，但對于面臨重重困境的環境污染賠償現狀來說，此次賠償具有不同尋常的意義。由于相關法律沒有明確規定，致使水流等資源遭到污染、破壞時，往往就不了了之了，久而久之，沒有人主張權利，沒有人要求巨額的環境損害賠償。而這次的獲賠，正是因政府等多方站出來主張權利，損失才得以賠償。

　　法制日報記者全程關注了這場索賠案歷時兩年的馬拉松式談判過程，了解到談判的內幕，并從中深刻體會到相關領域法律法規缺失所帶來的困惑和難題。

　　10月10日，內蒙古包頭市東河區南海公園向法院遞交了撤銷就“11·21”空難中南海公園受損向東航提出索賠的訴訟申請。10月11日，包頭市東河區人民法院作出撤訴裁定。

　　此前的9月29日，中國東方航空云南公司、中國財險股份有限公司與包頭市政府在

呼和浩特簽訂了《包頭“11·21”空難地面第三者損害賠償最終協議》，其中就空難所造成的南海公園水污染問題達成賠償協議：一致同意南海公園湖水水體污染治理費用為人民幣2140萬元。

　　考慮到包頭市財政困難和包頭市南海公園由于空難造成不能正常營業、職工工資支付困難、三項保險費用無力支付、蒙古包等設施的受損以及東河區及其所轄單位提出的所有的索賠請求，再一次性補償包頭市人民政府人民幣300萬元。

　　協議稱，至此，圍繞包頭空難地面第三者損害賠償全部解決。

　　作為我國(也有人認為是世界)首例因為空難而引發的環境污染索賠案，經過中國東方航空公司和內蒙古自治區的共同努力，終于告一段落。而雙方將近兩年的談判也暴露出不少問題，特別是在相關領域法律法規的真空。

　　禍起蕭墻，紅火熱鬧生意興隆的南海公園瞬間變成了“人間地獄”，鮮花為花圈代替，歡歌變成了哀哭

　　2004年11月21日上午8時22分，由包頭飛往上海的中國東方航空云南公司MU5210飛機，在包頭南海公園失事，共有55名人員遇難，其中乘客47人，機組人員6人，地面2人。

　　一場空難改變了一切。昔日這片熱鬧的水域，今天早已風光不再，園內冷冷清清，破敗不堪，空難的痕跡依稀還在，空難的陰影更是深深籠罩在人們心里。

　　公園管理處負責人虞煒介紹，空難使南海公園旅游區變成了廢墟，碼頭、花壇、樹木、道路等毀壞殆盡，各種游艇船只全部被炸(燒)毀。湖水解凍后，水面上航油、遇難者的各種身體組織器官和遺物四處漂浮，湖中水生物大量死亡，形成長1.5公里，寬2米的死魚帶。再沒有一個游客光臨公園，300多名公園干部職工無以為業，待崗在家，每月靠政府補助500元維持生活。

　　空難發生后，南海公園就地面財產損失、水污染處理、營業中斷損失、重大項目的合同損失等幾個方面對東航提出索賠要求，并本著友好協商的原則進行了多次洽談。對于地面直接財產損失，雙方的爭議并不大，東航在2005年4月預付了200萬元用于南海公園的生產自救。但是對水污染、營業中斷損失、重大項目合同損失等處理方案雙方分歧很大。就此拉開了一場馬拉松式的談判。

　　東航演繹航空法：飛機撞斷高壓線，高壓線又電死了牛，民航只賠高壓線的損失

　　當時南海公園管理處主要談判代表姚利平認為，“東航的飛機掉在了南海公園，將旅游設施全都摧毀，將湖水污染，使南海公園全面停產，職工沒有收入，這些都是造成的直接后果，完全符合賠償要求。”東航方面則認為，根據現行法律，民航只對事故發生所產生的直接損失負責賠償，并用了“飛機撞斷高壓線，高壓線又電死了牛，民航只賠高壓線的損失”來說明。

　　湖水污染治理問題是雙方爭議的焦點問題。空難當天，飛機裝載航油5.8噸，除爆炸燃燒外，相當一部分進入湖水中。而在墜機發生后一周，包頭市環保局對南海湖水質進行過檢測。“泄漏的油料當時對南海保護區核心區影響不大，主要集中在事故發生的緩沖區。”但東航沒有采用國際上通行的做法，用圍油欄分片圍住，再用吸油氈、消油劑等物理、化學方式處理。

　　虞煒說，2004年12月6日，他們開始與東航協商賠償與污染治理問題，東航有關負責人當時說“先人后物”，公園的損失與污染治理需專門公司評估。12月14日，東航就深圳、廈門、廣東的3家投標公司征詢南海公園方意見，因對這些公司不熟，南海公園請東航酌定。最后選定了廣東方中保險公估有限責任公司。

　　2005年1月8日，廣東方中保險公估有限責任公司向南海公園發來了作業函，提出了公估范圍、時間、步驟等，并說爭取在1月21日前，確認地面財產損失價值。虞煒說，到了3月21日，還沒有見到什么報告。我們心里著急，找他們要，說沒出來。結果東航公司有人已經在談論檢測內容。

　　2005年3月28日，南海公園向廣東方中保險公估有限責任公司發了律師函，指出該公司公估工作進展緩慢，效力低下，與先期公布的作業方案、時間及步驟大相徑庭；違背職業規范，私自將未公開的檢測報告和治理方案透露給利害關系人；隨意聘用人員進行重大項目檢測……中止了雙方的合作關系。

　　拖延治理惡果顯現，南海湖出現1500米長2米寬死魚帶，雙方開始籌劃治理，卻在工程方案上爭論不休

　　與此同時，隨著天氣變暖、湖水融化，南海湖開始出現死魚現象，最多的時候，沿著出事的碼頭到西壩這段長約2公里地段，形成一條長1500米、寬2米的死魚帶，數量達20噸左右。死魚事件讓南海公園管理處意識到了事態的嚴重，他們立即給東航打電話，告訴他們如不迅速拿出方案進行治理，污染可能更加嚴重。

　　2005年3月29日，東航“11·21”空難善后處理領導小組給包頭市政府來函，“建議市政府指定有關部門對現場的第二次清理和防疫處理以及污染治理提出具體方案，報經市政府審批后及時組織實施。以上所發生的一切費用支出概由東航承擔”。

　　2005年3月30日上午，包頭市政府召開會議，鑒于南海湖湖水污染問題，決定由東河區政府牽頭，協調市衛生、環保等專業部門，拿出工作方案，對南海公園的地面、湖水及周邊環境進行一次徹底的清理和防疫處理，南海公園管理處配合工作，東航負責資金費用。會議形成了備忘錄。

　　根據會議決定，有關方面聘請了深圳布爾斯環境工程公司制訂工程方案。2005年4月14日，布爾斯環境工程公司的南海湖全湖水凈化工程方案完成，幾天后方案遞交到了東航公司。然而，卻沒有了東航公司的回音。

　　2005年4月上旬，東航還將廣東方中保險公估有限責任公司作出的湖水污染治理方案提交給了南海公園管理處。虞煒說，該方案提出在事故發生現場200×100米的水域地帶，進行打圍堰的辦法，把水處理后循環到外面，進行底泥處理后再進行補水，工程耗資300萬元左右，而對南海公園提出的首先確定水環境污染程度，在此基礎上再提出環保修復方案，然后制訂實施治污工程的方案的建議未作任何解釋或說明。

　　2005年5月18日，包頭市環保局向東航公司和南海公園管理處發出了《關于對南海湖水域因飛機墜毀造成污染和生態破壞盡快進行恢復的意見》，指出“去年發生的‘11·21’墜機事件對南海湖水域和生態環境造成嚴重影響，且至今仍未采取任何有效措施予以治理和恢復。本著對地方環境質量負責的原則，要求責任方必須對造成的污染和生態破壞盡快采取措施進行治理，并恢復湖區的自然、人文、生態環境和湖水水質”。

　　2005年5月23日，東航“11·21”空難事故善后處理領導小組給包頭市環保局復函，稱“東航云南公司作為航空運輸營運人依法向人保投保了地面第三者責任險。今年4月，經與人保協商，已明確由人保直接與南海公園管理處協商水污染處理和相關賠付事宜。”東航變成了配合人保做好相關工作的“角色”。

　　而在此前的2005年5月12日，人保云南分公司給南海公園管理處發來了《對于南海公園湖水凈化〈工程設計方案〉的意見》，認為布爾斯環境工程公司的工程方案與該公司委請專家設計的方案(即廣東方中保險公估有限責任公司作出的湖水污染治理方案)差距巨大，提出雙方和國家環保部門各提名專家形成符合資格要求的專家論證小組，如果在約定時間內不能實現，就按該公司的方案先行治理。虞煒說，結果是既沒有形成專家組，也沒有進行治理。

　　南海公園委托國內環境檢測最權威機構作出調查報告，報告估算損失達10520.56萬元，東航公司不予認可

　　2005年6月，南海公園管理處找到有關部門，并邀請有關專家對檢測報告做初步分析，結果表明，超過底泥石油類濃度背景值3倍的面積達南海湖水域面積的99.84%，其中在飛機失事區域濃度值高達十幾倍甚至幾十倍，空難事故已對南海湖造成嚴重污染。而按照東航的方案不僅不可能完全消除南海湖污染，同時也將污染黃河。

　　據此，南海公園管理處否定了東航的治污方案，隨即委托國內環境檢測最權威的機構———中國環境科學院對南海公園湖水污染情況作出科學鑒定，并制訂環保修復方案，同時，對損失進行綜合評估。

　　經過近3個月的工作，中國環境科學院于2005年10月份向南海公園提交了《包頭“11·21”空難事故對南海湖生態環境影響調查報告及環保方案設計書》。

　　這份國家權威機構的報告并沒有得到東航公司和人保云南分公司的認可。2005年10月27日東航云南公司和人保云南分公司的函中這樣稱：根據民航法，東航公司只對墜機造成的直接后果承擔損害賠償責任，在墜機直接造成的污染范圍沒有得到權威論證的前提下，單方面的調查取證和分析以及程序上的嚴重錯誤，將會大大影響湖水污染治理方案的全面性、公正性和客觀性，因此，我們對于該方案無法認可。

　　空難一周年的日子，南海公園向新聞界公布了這份報告，報告指出，空難事故造成南海公園的水系嚴重污染，生態系統受到嚴重破壞，總體水質惡化，石油類污染隨時間推移而不斷加重。空難對南海公園造成的環境影響、公眾心理影響和生態破壞的經濟損失達10520.56萬元。

　　當時的虞煒感到很無奈，他說，“我們已經和東航談了28次，對方始終沒有誠意。”談判的道路讓他們感到渺茫，他已經和代理律師北京市律師協會航空法專業委員會秘書長張起淮商量好，一旦談判不成，就向東航提出索賠訴訟。張起淮說，由空難引起的環境污染索賠官司，在中國甚至全球這都可能是第一例。

　　談判進入僵局，內蒙古政府積極協調，力爭圓滿解決包頭空難造成的第三者損害賠償問題

　　2005年空難一周年的日子，不少媒體聚集包頭，想了解空難問題解決的進程。記者還隨包頭方面的人士一起去會晤東航派駐包頭的代表，結果在東航代表常駐的神華大酒店卻找不到代表的影蹤。

　　2005年12月8日晚，東航集團老總李豐華等在呼和浩特和內蒙古自治區有關領導進行會晤，就解決包頭“11·21”空難造成南海公園損失和污染問題進行了協商。據有關人士透露，在南海公園職工工資補償和財產損失上取得了一些進展，但在湖水污染的治理方案上沒有達成共識。

　　在水體污染治理有關問題爭論難有結果的情況下，自治區政府又組織3方進行了協商，最后決定由自治區環保局作為技術協調和牽頭單位，組織有關專家對南海公園湖水水體污染和生態破壞治理方案進行評估論證。

　　依據3方意見，內蒙古環保局組織聘請了由中國科學院水生物研究所原所長劉永定任組長、共8名專家組成的專家組，對南海公園湖水水體污染和生態破壞治理方案進行評估論證，并提出最終審定意見。經評審組評估和測算，南海湖污染治理工程約需治理費用2140萬元。內蒙古自治區人民政府征求包頭市、東航和人保財險公司的意見，3方均表示同意。(史萬森 來源：

人民網/法制日報)