新政颶風 土地市場掀七重巨浪

此輪土地調控正以鷹擊長空之勢在房地產市場掀起變革風暴 資料圖

   【策劃人語】

　　新一輪的土地調控來勢之猛，似乎只有令人窒息的颶風可形容。

　　在頻繁的討論審議后，2006年9月，《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（下稱《通知》）出臺，涉及土地利益、政府責權等八項重要的改革內容，宣告我國政府在土地管理和調控政策上再度進行了重大調整。

　　隨后一周，國土資源部以每天一篇到兩篇的超快頻率，連發七篇政策解讀，督促市場更深刻地了解此輪全面調控的背景與意義，加快落實的步伐。

　　決心和力度可見一斑。

　　這一決斷很快在市場掀起了巨浪，房價走勢愈發迷離，利益分配、權利架構、開發格局開始重新布局，土地二級市場則重新活躍，執法和監控體制有望加強———七大變局端倪漸顯。

　　“玉宇澄清萬里埃”似乎在望，那么，就讓暴風雨來得更猛料些吧！(柯鵬)

　　嚴格執法

　　問責地方政府

　　□本報記者 柯鵬

　　“當前，我國已建立了比較嚴格的土地管理法律制度體系，但有法不依、執法不嚴的問題仍很突出，法律懲處機制的作用尚未完全體現。針對這種局面，國務院的《通知》第一次明確規定要對政府實行問責制，并就如何加強和完善法律懲處機制提出了十分具體明確的要求。”國土資源部執法監察局負責人在接受國土報采訪時這樣表述。

　　據悉，與以往規定相比，此輪土地調控在強化對土地管理行為監督檢查和懲處土地違法違規行為方面有諸多突破。國土部有關負責人表示，《通知》第一次明確規定要對政府實行問責制，并對如何加強和完善法律懲處機制提出十分具體明確的要求。這一突破，意義重大。

　　一切規定還是要落到實處。兩個月前宣布推出的土地督察制也在這一周正式開始運行。國務院任命通知下發，國土部部長孫文盛兼任國家土地總督察，國土部副部長李元兼任國家土地副總督察，國土部政策法規司司長甘藏春則以專職形式任國家土地副總督察。土地督察局將對農用地轉用和土地征收兩項審批事項是否符合法律法規規定的權限、標準、程序進行合法性審查。

　　“對農用地轉用審批的合法性審查，主要是控制農用地轉為建設用地的總量和速度，保護耕地；對土地征收的合法性審查，主要是規范地方政府的征地行為，保護被征地農民的合法權益，防止因征地而引發群體性事件的發生。”國土部介紹。

　　數據監測

　　更準、更快、更全

　　□本報記者 柯鵬

　　土地市場的危局到底有多嚴重？土地調控的成果究竟幾何？客觀、全面的數據監測系統，既是土地調控的前提，也是破舊立新的目標。

　　我國第一次全國土地調查開始于1984年。時隔22年，今年8月中旬，國土資源部公布《地籍管理“十一五”發展規劃綱要》，表示我國將在2010年前開展第二次全國土地調查，基本建立土地統一調查制度；全面、準確地掌握全國土地數據。

　　國土資源部地籍管理司司長樊志全表示，開展第二次全國土地調查，目的是摸清土地資源家底，為促進經濟社會協調、可持續發展，為嚴把土地閘門、嚴格資源管理提供依據，形成科學的土地調查監測評價體系。

　　隨后不久，國土資源部稱《國土資源統計工作改革方案》已出臺，將為國土資源部門參與宏觀調控打好數據基礎。“目前雖然有關國土情況的統計數據有500多項，但缺乏反映資源宏觀形勢、資源市場、國土資源節約集約利用等方面情況的指標。建立一套統一完善的國土資源統計指標體系勢在必行。”國土部表示。

　　房價走勢 企業怕地方“白吃夜宴”

　　□本報記者 于兵兵

　　當大片的新城區開發已經成為多年來城市經營者彰顯業績的籌碼，當大量的固定資產投資和基礎設施建設已經成為GDP報表上最亮眼的數據，改變這種局面無異于抽筋動骨。但是顯然，這種改變已經開始，且大刀闊斧。

　　改革的動力不僅源于日益高漲的房價，更源于耕地面積的逐年減少所帶來的深層能源危機，以及“土地腐敗”下產生的社會不和諧音。一邊是地方政府通過土地大肆斂財，一邊是失地農民的無所依靠。于是，平衡土地利益，在地價總額不變的情況下讓分配使用得更合理，成為這次改革的重心之一。

　　用國務院的表述，這是“土地利益分配機制”的變革。目的在保持房價穩定的基礎上，讓土地收益向三農傾斜。

　　國土資源部相關人士介紹，從當前地價構成看，土地取得成本（征地補償安置和拆遷費用）、開發成本（幾通一平費用）和政府收益（相關稅費和土地純收益），大體各占三分之一，其中被征地農民補償安置費用明顯偏低。

　　對此，《通知》規定，未來土地出讓收入的使用必須向“三農”傾斜：土地出讓總價款必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農民社會保障所需要資金的不足，其余資金應逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重。三農優先，成為土地利益分配的重要原則。另外，包括新增建設用地有償使用費，城鎮土地使用稅等稅費都將大幅提高，并專項用于基本農田保護建設、土地整理和耕地開發。

　　即將提高標準的還有工業用地價格。相關人士稱，隨著招拍掛制度的完善及工業用地最低地價標準的統一出臺，工業用地價格可能上升50%以上。

　　然而，隨著地價相關成本的上升，社會開始了另一種質疑，即這種地價成本的增加是否會轉稼到房價上，造成最終由消費者再次承擔地方政府的必要支出？對此，國土資源部相關負責人高調表示，土地成本提高將以地方政府純收入減少來平衡，地價基本不變。但也有業內人士指出，工業用地的價格變化會縱向傳導到工業產品的價格，也會橫向傳導到其它類型土地的價格。

　　地價成本的提高在開發商中的影響反而波瀾不驚。“無論稅費怎樣提高，對價格不會有太大影響。各種稅費加一起也沒幾萬塊錢，招拍掛的土地出讓金仍是地價的最大一頭。”某大型國資開發企業老總介紹。

　　而開發商擔心的是，隨著地方政府純收入的減少，地方是否又會想出其它的辦法變相增加土地收入。某些城市在近期的土地招拍掛過程中已經出現更加苛刻的出讓條件，比如低價回購部分物業等。“無論哪塊地政府都想白吃一口，這樣的招標條件對開發商來說就顯得很難做。”一家參與競標的開發商稱。

　　爭利，仍然是地方與中央，政府與企業，企業與消費者不可回避的矛盾之一。在政府與開發商的獲利減少時，如何防止他們把地價蛋糕做大，進而轉嫁到房價，仍是管理者的重要課題。

　　利益重分 地方財政或陷困局

　　□本報記者 于兵兵

　　幾千年來，當一代代農民面朝黃土背朝天地耕種時，他們一定想不到這些土地，會給今天的地方政府帶來如此多的利益。賣地，正成為各地方支持城市建設的最重要資金來源。

　　自從1994年實行分稅制后，為鼓勵地方建設，土地出讓金逐漸從中央財政退出，大多成為地方財政的主要支撐。有媒體報道，在很多地方，土地收入占地方財政收入的一半以上，且多在預算體外循環。到2005年，全國各地方政府收取的土地出讓金收益為5800億元，而同年中國財政收入剛剛突破3萬億元。

　　“獲益于土地”的地方政府，也因此有了足夠的“土地沖動”，雖經多次調控，依然存在建設用地總量增長太快、工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。

　　對于這些問題，此次調控明確規定，未來土地出讓收入將納入預算管理，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。這意味著市、縣政府不能再隨意地支配和使用土地出讓收入，而是要按照財政預算管理的要求，經過批準才能使用。有了這項規定，以前存在的土地出讓收入使用缺乏監督的問題將得到遏止。

　　另外，隨著征地補償費用、新增建設用地有償使用費標準的提高，地方政府的土地凈收益將有所減少。無疑，這些都將直接影響地方財政收入。數據顯示，上海今年上半年的房地產收益相比去年同期急降40多億，即降幅達17%以上。

　　但是，仍有業內人士指出，由于地方政府需要將新增建設用地有償使用費（即新增建設用地平均純收益）的30%上交中央，地方政府瞞報漏報的現象仍不可避免，而隨著招拍掛地價的不斷上漲，即便上述費用提高一至兩倍，在整個土地收益的比重不足以抑制地方政府的“賣地沖動”。

　　權利重構 土地大權再分配

　　□本報記者 于兵兵

　　根據此輪土地調控的精神，在土地審批權、監督管理權，以及價格標準制度權等各方面，地方與中央來了一次權利分配大調整。政府官方口徑將其稱為一次“行政權利的‘自我革命’”。

　　根據責權一致的原則，地方政府在對各項土地政策效果負有責任的同時，也有了更大的執行權利，一些由中央部門插手實際業務的情況將得到改善。比如在城市建設用地審批方式上，以往，人口在50萬以上的城市建設用地須按土地利用年度計劃分批次報國務院審批，經過層層審查，審批時間拖得很長，效率難以提高。于是一些地方的建設用地項目邊報邊用或者干脆不報批，占了地再說。

　　對此，國務院通知規定，在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，依法由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。

　　國土資源部評價，將城市建設用地的審批權前移至省級政府，由其負責嚴格把關和組織實施，可以減化審批環節，提高行政效率。審批方式調整后，省級政府就不再是“二傳手”，而要對城市建設用地的合法性、合規性和合理性負總責，并可以在省域范圍內，更好地履行調劑、統籌土地利用的職能。

　　中央相關部門則由原來的直接參與審批，退回后期監督管理的角色。從繁瑣的審批事務中解脫出來，把主要精力用于基層調查、指導檢查和研究制定政策等。

　　唯一收回中央的權利是工業用地最低價標準的制定權。而這一政策是針對一些地方人為壓低工業地價，甚至是低地價、零地價、負地價等工業用地出讓問題提出的，以抑制工業用地的過度擴張。

　　“中央權利有收有放，地方責權科學對應是此次土地調控的重要特征。權利分配合理才能保證政策的有效執行。”土地分析人士表示。

　　開發格局 盤活閑置成主流

　　□本報記者 李和裕

　　就目前的“土地新政”，業內認為還很難斷定日后房地產用地供應、開發量上的變化，但這次政策已經給出了一個明確的信號———嚴控新增用地。而如果新增用地真被控制住，那么存量土地就將成為各地政府考慮的重要對象，整個土地開發的格局也將發生實質性改變。

　　從這次“土地新政”所提出的措施來看，首要目標就是“保護耕地、嚴控新增”。《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》中已指出，建設用地總量增長過快，違法違規用地、濫占耕地現象屢禁不止，嚴把土地“閘門”任務仍然十分艱巨。所以國務院提出明確要求：進一步明確土地管理和耕地保護責任，提高新增用地成本，切實保障被征地農民的長遠生計，禁止擅自將農用地轉為建設用地。

　　而在業內看來，土地新政既出，依法處理存量土地將成為各地政府今后土地工作中的重要舉措。未來的土地開發格局中，盤活閑置將成為主流。

　　事實上，今年的“國六條”及其后的各部委細則中提出的土地調控要求已經劍指存量土地。“由于許多地方的大量土地不是儲備在政府手里，而是囤積在開發商手中，一旦真的展開行動，動作將是空前的，也將是一場利益與政策的巨大博弈。”中國指數研究院的專家這樣表示。

　　此外，一些房地產分析師還表示，短期來看，土地新政的出臺實施，會對開發供地量產生一定影響；但長遠來看，各地政府肯定會通盤考慮，制定對當地來說適量的土地供應計劃，特別是對存量土地的再利用，大部分城市的土地供應量應會相對平穩合理。

　　土地交易 二級市場重活躍

　　□本報記者 李和裕

　　土地是開發商的生存之本，但迫于中央調控，政府收緊土地“閘門”及招拍掛出讓競爭之激烈，一些開發商開始將注意力轉向土地二級市場，同有地公司合作或通過收購兼并拿地的情況將日漸增多。

　　事實上，在經歷了前年的“8.31”大限和去年的市場調控后，今年的調控風暴更讓開發商感到后怕。一方面，國家此輪表示嚴控新增用地、嚴把土地“閘門”；另一方面，土地一級市場的“門檻”也越來越高。

　　由于市場環境變化，越來越多的開發商把目光瞄向了土地二級市場。在去年初，萬科集團董事長王石便語出驚人：“以后靠政府賣地會餓死。”隨后，除了在土地一級市場繼續突進，萬科以并購南都、入股嘉華等曲線獲得了不少土地。

　　五合智庫的分析師表示，開發商對土地儲備的要求一般是滿足企業3年內的開發要求，不滿3年的可能會出現“斷頓”危機，而如果超過3年儲備，則可能在資金等環節出現風險。這意味著開發商每年開發完一定份額后，都要增加土地的未來存量，以備未來發展之需，如果他們在一級市場上得到滿足，二手土地市場自然成為另一個選擇。

　　中原地產的分析師也認為，在目前土地公開交易優質地塊僧多粥少的情況下，土地二級市場無疑給開發商提供了更多拿地途徑，未來土地二手市場也將更趨活躍。