土地新政發(fā)出綠黃紅三大信號

　　王培楠　陳韓暉

　　綠色信號——力推綠色GDP，“攤地烙餅”發(fā)展工業(yè)時(shí)代宣告終結(jié)

　　黃色信號——近壓過猛上漲，遠(yuǎn)保健康發(fā)展，房地產(chǎn)須謹(jǐn)慎通行

　　紅色信號——嚴(yán)管“地根”，沖紅燈者須小心“烏紗帽”或背刑責(zé)

　　引言

　　連日來，有關(guān)“實(shí)施土地新政地價(jià)將上升50%”話題被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，預(yù)測地價(jià)將上漲50%的消息出現(xiàn)在各大媒體的顯著位置。這一說法引發(fā)市場強(qiáng)烈反響，一些媒體甚至下結(jié)論說地價(jià)大漲勢必引來房價(jià)的進(jìn)一步大幅上升。隨后，國土資源部政策法規(guī)司官員出面澄清，50%的上漲指的是原來低價(jià)出讓的工業(yè)用地，而房地產(chǎn)用地出讓價(jià)格將與目前水平基本持平。

　　地價(jià)走勢，為何如此牽動人心？這只是簡單的誤讀嗎？不！記者認(rèn)為，拋開地價(jià)上漲的具體幅度之爭，透過國家此次最新出臺的土地新政，提高用地成本是大勢所趨，從中傳遞出將深刻影響未來經(jīng)濟(jì)走勢的三大信號。

　　綠色信號——

　　力推綠色GDP，“攤地烙餅”發(fā)展工業(yè)時(shí)代宣告終結(jié)

　　就像下棋，有的落子看似突然，其實(shí)是棋局走勢使然。工業(yè)用地的出讓價(jià)格將提高40%到60%，恢復(fù)到基準(zhǔn)地價(jià)的水平，這意味著靠放羊式“攤地烙餅”發(fā)展工業(yè)的時(shí)代已經(jīng)終結(jié)。

　　隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速發(fā)展，中國人均耕地已減少到1.4畝，還不到世界平均水平的40%。我省人多地少，情況更為嚴(yán)峻，人均耕地面積只有0.46畝，不及全國平均水平的一半，也遠(yuǎn)低于聯(lián)合國劃定的0.8畝的警戒線。為了保障糧食安全，中國實(shí)行了“最嚴(yán)格的土地管理制度”，再加上房地產(chǎn)項(xiàng)目與工業(yè)園區(qū)對建設(shè)用地強(qiáng)烈需求的拉動作用，土地供求關(guān)系日趨緊張，價(jià)格不斷攀升。

　　“但就工業(yè)用地而言，情況則完全不同。目前，工業(yè)用地出讓最低價(jià)是按基準(zhǔn)地價(jià)的70%確定的，而在實(shí)際操作中，各地為了招商引資，往往推出超低地價(jià)，甚至‘零地價(jià)’。這次地價(jià)成本的提高，對工業(yè)用地價(jià)格影響較大。”國土資源部有關(guān)人士指出。

　　當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一個(gè)突出問題，是固定資產(chǎn)投資增速過快。這個(gè)問題不解決，就會增大經(jīng)濟(jì)波動的風(fēng)險(xiǎn)，危害經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。而從實(shí)際情況看，固定資產(chǎn)投資增長過快，特別是一些低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目能夠上馬，一個(gè)重要原因就是土地“閘門”沒能真正把住。據(jù)國土資源部最近公布的信息，2005年國土資源部執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，2004年9月以來，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至達(dá)到90%。

　　一些地方競相低價(jià)出讓工業(yè)用地，甚至實(shí)行“零地價(jià)”，不僅造成惡性競爭、重復(fù)建設(shè)，而且導(dǎo)致工業(yè)用地需求膨脹，有些地方已出現(xiàn)盲目擴(kuò)張的勢頭。目前，在整個(gè)用地結(jié)構(gòu)中工業(yè)用地偏多，利用強(qiáng)度偏低，造成土地隱性閑置和浪費(fèi)。國土資源部有關(guān)專項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地工業(yè)用地利用強(qiáng)度普遍偏低，即使在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，不少工業(yè)項(xiàng)目用地容積率也只有0.3到0.6，投資強(qiáng)度每畝只有幾十萬元。

　　這種高投入、高消耗、低產(chǎn)出的粗放型增長方式，曾使廣東付出沉重的代價(jià)。以土地消耗為例，1996年以來，我省平均每年建設(shè)用地超過50萬畝，GDP每增長1個(gè)點(diǎn)，就要消耗土地5萬畝。如果仍然是這種增長模式，要實(shí)現(xiàn)我省人均GDP到2020年再翻兩番的目標(biāo)，至少要消耗10多倍的投資、4億多噸的標(biāo)煤，使用相當(dāng)于深圳、珠海、

東莞三市6000多平方公里面積總和的土地，這顯然是難以為繼的。值得慶幸的是，廣東實(shí)現(xiàn)了“平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌”，使投資拉動經(jīng)濟(jì)特征逐步弱化，開始轉(zhuǎn)入以市場驅(qū)動為主的增長新階段。

　　有業(yè)內(nèi)人士分析，隨著土地“閘門”進(jìn)一步收緊，土地資源將更加稀缺，項(xiàng)目“落地”也會更難，各地在選擇投資項(xiàng)目時(shí)將優(yōu)先考慮那些占地規(guī)模小、土地利用率高、投資回報(bào)快而利潤豐厚的項(xiàng)目，想方設(shè)法用更少的土地獲得更多的收益。

　　加大土地調(diào)控力度，進(jìn)一步收緊土地“閘門”，從當(dāng)前看，可以防止固定資產(chǎn)投資規(guī)模過大、增長速度過快，避免經(jīng)濟(jì)增長水平大起大落；從長遠(yuǎn)看，能夠形成一種“倒逼”機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展的軌道。總之，其對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響不容小視。

　　黃色信號——

　　近壓過猛上漲，遠(yuǎn)保健康發(fā)展，房地產(chǎn)須謹(jǐn)慎通行

　　盡管這次政策調(diào)整從理論上講對房地產(chǎn)地價(jià)的影響不大，但有專家指出，在實(shí)際中還是會帶動房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。這是因?yàn)�，中國土地調(diào)控新政根本宗旨在于進(jìn)一步緊縮“地根”，這將從預(yù)期上減少新增建設(shè)用地供應(yīng)量，“聞風(fēng)即漲”的房地產(chǎn)市場不可能沒有反應(yīng)。

　　更有傳媒和專家認(rèn)為，要警惕一些房地產(chǎn)開發(fā)商利用新政策的出臺，再次拋出所謂“地荒論”，惡意抬高房價(jià)。

　　一場新的博弈已經(jīng)開始。

　　土地是房地產(chǎn)業(yè)的命根子。新的土地政策著眼于調(diào)整土地市場的供應(yīng)關(guān)系，這勢必將對我國房地產(chǎn)的近期以及中長期走勢產(chǎn)生深刻的影響。撥開種種爭論的迷霧，記者認(rèn)為，房地產(chǎn)近壓過猛上漲，遠(yuǎn)保健康發(fā)展兩大趨勢應(yīng)可確認(rèn)，因而可稱黃色信號，必須打醒十足精神謹(jǐn)慎通行。

　　首先是近期嚴(yán)中有“寬”，迫使大量沉淀的“死地復(fù)生”，同時(shí)增加市中心城區(qū)以及中小套型住宅用地的供應(yīng)，以求有效遏制房價(jià)上漲過快的勢頭。

　　以廣州市為例，在城市中心區(qū)，目前政府手上有紅線控制的經(jīng)營性開發(fā)土地儲備可建筑面積至少有2100萬平方米，還有回收的閑置土地近700萬平方米，以及工廠、貨場搬遷騰空的土地407萬平方米，土地供應(yīng)是充足的。而從開發(fā)商而言，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣州開發(fā)商手中掌握的開發(fā)用地(含未開發(fā)、新開工、在售項(xiàng)目的后續(xù)開發(fā)土地等)有250宗左右，約2000萬平方米�？紤]到土地供應(yīng)日益緊縮，一些開發(fā)商已開始調(diào)整開發(fā)策略，減緩儲備土地的消耗速度，追求土地效益的最大化，或建高檔物業(yè)，或等待最佳開發(fā)時(shí)機(jī)等。

　　專家提醒各級地方政府，要防止在對土地調(diào)控新政的理解上出現(xiàn)偏差，在制訂土地開發(fā)供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，一定要充分保證中低價(jià)位、中小套型普通商品住房土地供應(yīng)，避免在這方面的土地供應(yīng)上不增反降、給那些伺機(jī)抬高房價(jià)的開發(fā)商以借口。

　　其次，緊縮“地根”是為房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造條件。從總體發(fā)展趨勢看，中國房地產(chǎn)業(yè)仍然處在上升通道之中。那種渴望房地產(chǎn)價(jià)格大幅回落、甚至“崩盤”的愿景，是不可能出現(xiàn)的。目前全部股市的市值不過是數(shù)萬億元，但2002年全國國有土地資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到25萬億元，房地產(chǎn)及建筑業(yè)增加值約9000億元，約占GDP的9%。1998年至2002年房地產(chǎn)業(yè)直接和間接拉動經(jīng)濟(jì)增長約2個(gè)百分點(diǎn)，房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈較長，涉及數(shù)十個(gè)產(chǎn)業(yè)，就業(yè)人數(shù)年增長率達(dá)4.5%，有3000多萬人直接從事房地產(chǎn)有關(guān)的工作，僅

物業(yè)管理就有500萬人。在2020年之前，中國的城市化率將從目前的30%增至60%，房地產(chǎn)業(yè)還有大發(fā)展。如果房地產(chǎn)價(jià)格大幅回落，甚至像股市那樣“崩盤”，

中國經(jīng)濟(jì)會步入一輪漫長的衰退期，這是政府、民眾、開發(fā)商都不愿意看到的結(jié)局。

　　紅色信號——

　　嚴(yán)管“地根”，沖紅燈者須小心“烏紗帽”或背刑責(zé)

　　在新一輪土地調(diào)控中，土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)的改革成為重中之重。新華社為這一《通知》總結(jié)了四大“看點(diǎn)”，其中兩大“看點(diǎn)”指向了地方政府。一是進(jìn)一步明確了地方政府的責(zé)任，地方政府再也不能當(dāng)“甩手掌柜”了；二是調(diào)整了土地收益分配機(jī)制，解決了“土地財(cái)政”問題。

　　調(diào)整土地利益分配機(jī)制是此次土地新政的核心所在。重新調(diào)整跟土地有關(guān)的利益關(guān)系，從而削弱地方政府經(jīng)營土地的非理性沖動。

　　為什么土地會如此緊張？為什么土地問題會成為房地產(chǎn)開發(fā)商推高房價(jià)的全部理由？其根本原因是，一些地方政府信奉“資源換資本”的金科玉律，他們迫切希望通過出讓土地獲得更多的收益，從而為他們經(jīng)營城市積累“本錢”，也為提升個(gè)人的政績創(chuàng)造便利條件。這種“土地財(cái)政”的甜頭，使人難以抗拒，在東部沿海的很多地方，土地出讓金的收入已占到地方財(cái)政　收入的一半以上。

　　問題的關(guān)鍵是，這些收入(按照全　國人大2004年的檢查結(jié)果，2001年-2003年累計(jì)達(dá)9100億元)并沒有納入本級財(cái)政預(yù)算，成為地方政府的“零花錢”，“是一些地方盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，搞政績工程、形象工程的主要資金來源”。

　　不可否認(rèn)，地方政府在土地出讓過程中的利益，正是近年來雖然政策日緊，但土地“閘門”依舊漏洞百出的病根所在。把這一收益納入地方財(cái)政預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理，則會掐斷地方政府“以地生財(cái)”的根本，是為“治本之策”。

　　本次土地新政之嚴(yán)厲，并非說說而已。國土資源部部長孫文盛表示“要嚴(yán)肅查處土地違法行為，對非法批地、非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)，觸犯刑律的，要追究刑事責(zé)任。”這種表態(tài)，前所未聞。

　　隨著科學(xué)發(fā)展觀深入人心，今年成為評價(jià)地方官員政績的“轉(zhuǎn)型年”，中央一連下了“三道金牌”:首先是單位GDP能耗下達(dá)了下降的硬指標(biāo)；其次是對治理環(huán)境污染問題設(shè)立了“鐵門檻”；現(xiàn)在又增加了土地新政的嚴(yán)厲把關(guān)。管中窺豹，可見一斑，土地新政足見國家推動科學(xué)發(fā)展的決心和力度，科學(xué)發(fā)展觀開始發(fā)揮指揮棒的作用。土地新政，僅僅是一個(gè)開始。

　　相關(guān)報(bào)道

　　新華社昨日“新華視點(diǎn)”“新華快評”批評一些地方為應(yīng)付國家土地調(diào)控，翻新花樣囤積土地

　　地方官員為出政績大玩“貓鼠游戲”

　　據(jù)新華社電　國務(wù)院最近發(fā)出加強(qiáng)土地調(diào)控通知，進(jìn)一步收緊土地“閘門”，這是實(shí)施“最嚴(yán)格的土地管理制度”的又一記重拳。但盡管中央土地調(diào)控措施三令五申，某些地方囤積土地之風(fēng)依舊。業(yè)內(nèi)人士指出，一些開發(fā)商與當(dāng)?shù)卣�府及官員形成了某種利益機(jī)制，這是土地案件頻發(fā)、查處阻力重重、調(diào)控效果受影響的重要原因之一。

　　手法更隱蔽破壞性更強(qiáng)

　　囤積土地出現(xiàn)“升級版”

　　國土資源部一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某直轄市一個(gè)區(qū)違法用地?cái)?shù)占新增建設(shè)用地?cái)?shù)的79.3%，面積占70.3%，其中91.3%是耕地，全是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織手里租來，并未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

　　隨著國家土地管理趨緊，一些地方囤積土地手法更加隱蔽，破壞性更強(qiáng)，比如“偷梁換柱”“化整為零”“擅改規(guī)劃”“假招拍掛”等，不一而足。

　　廣東惠州市惠陽區(qū)一塊52萬多平方米的土地就是這樣被圈占倒賣的。這塊土地原本屬于惠州市東華集團(tuán)有限公司和當(dāng)時(shí)的惠陽市(現(xiàn)已改為惠陽區(qū))灝龍實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司共有。兩家公司在拿到土地使用證十多天后，又成立了一家新公司，將土地使用證直接更名過戶到新公司名下。

　　然后，兩家公司從新公司撤股。“金蟬脫殼”中，土地?fù)Q了東家，操作者成功地偷逃了巨額土地轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)。實(shí)名舉報(bào)此案的湖南省湘陰縣人民法院披露說，這是一起典型的偷梁換柱式圈地倒賣案，當(dāng)?shù)貒�土部門竟為其辦理土地變更登記，真是匪夷所思。迄今，這一地塊仍然閑置荒蕪，并未得到應(yīng)有的追繳。

　　據(jù)分析，當(dāng)前的囤積土地手法與過去明顯不同，違法者往往與地方政府、部門的某些官員暗中通氣，得其“特許”；有的甚至取得當(dāng)?shù)貒�土部門“手續(xù)”，打著“合法”幌子，在土地使用權(quán)證里面大做文章，人為地制造“土地迷局”，有很大的欺騙性。

　　性質(zhì)嚴(yán)重土地違法行為幾乎都涉及地方官員

　　業(yè)內(nèi)人士說，這是一些地方政府、部門的官員應(yīng)付中央土地調(diào)控措施的手法之一，名曰“貓鼠”游戲。另一種手法名曰“太極推手”。比如，在廣東惠州土地案中，有關(guān)部門大�！巴啤薄巴稀眲幼�:廣東省國土資源廳說，此案責(zé)任不在省局，應(yīng)由惠州市國土部門負(fù)責(zé)�；葜菔袊�土局在記者反復(fù)追問下，承認(rèn)“有錯(cuò)”，表示將予以處理�？梢粋�(gè)月后，該局的回答是“最近工作繁忙”，主要領(lǐng)導(dǎo)人“很難聚在一起”，所以難以定論，需再作“研究”。

　　國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局一位官員指出，土地違法屢禁不止，根源在于地方政府用地沖動。為了招商引資、出政績，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)背后默許甚至支持土地違法行為。他說，但凡性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

　　不破除“利益鏈”難解“土地迷局”

　　一方面是“收緊地根”聲聲急，一方面是“囤積土地”花樣新。令人驚訝的是，在中央有關(guān)措施連續(xù)出臺的形勢下，土地違法沉疴依然難治甚至出現(xiàn)反彈。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，全國查處土地違法案11萬多件，涉及土地面積2萬多公頃；2003年，兩項(xiàng)指標(biāo)分別增至17.8萬件、5.59萬公頃。2005年，國土資源部對16個(gè)城市進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，違法用地?cái)?shù)占新增建設(shè)用地的近60%，違法用地面積占新增用地面積的約50%，個(gè)別地方高達(dá)90%。

　　分析人士認(rèn)為，地方國土管理機(jī)構(gòu)同時(shí)是地方政府的行政管理部門，它的人事、財(cái)政關(guān)系都隸屬于地方，對于地方領(lǐng)導(dǎo)批條子往往無能為力。況且，土地出讓金收入是地方政府重要的稅收來源之一，有的城市甚至是主要的財(cái)政收入來源。這也是土地案件頻發(fā)、查處阻力重重、調(diào)控效果受影響的一個(gè)重要原因�？梢�，“利益鏈”不破除，“土地迷局”難解。目前，我國已開始推行國家土地督察制度，并以此推動地方落實(shí)國家出臺的一系列土地調(diào)控措施。

　　遏制圈地之風(fēng)關(guān)鍵在各級政府

　　中央土地調(diào)控措施三令五申，這些地方政府、主管部門為何依然敢于推三阻四、虛與委蛇，甚至與開發(fā)商合謀制造“升級版”？原因無他:“土地財(cái)政”的依賴性和牟利沖動性相糾結(jié)，使得許多土地違法案件都與地方權(quán)力部門、人員存在千絲萬縷的利益關(guān)聯(lián)。房地產(chǎn)問題在其背后巨大利益的驅(qū)使下，變得錯(cuò)綜復(fù)雜。

　　其一，土地出讓金已成許多地方政府的重要稅源，土地抵押貸款的超便捷性使得出讓土地成為地方變相的“貨幣”發(fā)行權(quán)。這是圈地之風(fēng)屢禁不止的重要內(nèi)驅(qū)力。在圈占土地、拉高地價(jià)和房價(jià)方面，房地產(chǎn)商與地方政府有著高度一致的目標(biāo)，所以，大量土地違法現(xiàn)象背后都有政府部門的支持、默許。

　　其二，政績之外，土地出讓還能為一些官員帶來灰色收入。在相當(dāng)程度上，權(quán)力與資本的結(jié)盟，使土地脫離其作為生產(chǎn)資料的一般性，演化成利益集團(tuán)的尋租工具。

　　要遏制圈地之風(fēng)，當(dāng)務(wù)之急是調(diào)整中央與地方的財(cái)稅安排和土地收入的分配機(jī)制；同時(shí)，要讓“最嚴(yán)格的土地管理制度”發(fā)揮威力，必須真問責(zé)、嚴(yán)懲戒。舍此，無法遏制地方政府扭曲的政績觀及牟利沖動。