上海個(gè)案：一公司與區(qū)政府的土地糾紛

　　本報(bào)記者 秦旭東

　　北京報(bào)道

　　李書華和裴如英都在等待一個(gè)來自上海市高院的決定。

　　裴如英是上海市青浦區(qū)政府法制辦的主任；李書華是上海博盛實(shí)業(yè)有限公司(下簡稱博盛公司)總經(jīng)理。8月22日，在上海市高級法院召集的一場聽證會上，兩人再次激烈交鋒，而這樣的場面7年來已經(jīng)上演了多次。

　　兩人爭執(zhí)的目標(biāo)是一個(gè)涉及七塊土地使用權(quán)的法律糾紛。為了確認(rèn)自己對這七塊地的合法使用權(quán)，盡管已經(jīng)經(jīng)歷了兩審敗訴，博盛還是堅(jiān)持將這起以青浦區(qū)政府為被告的官司打到了高院。

　　緣起

　　爭議肇始于1999年。

　　當(dāng)年，青浦縣政府批出連片的7塊土地，受讓方為博盛公司和另外五家公司。

　　到當(dāng)年8月27日，由于另外五家公司未能如期支付定金，青浦縣政府連發(fā)6份“土地管理文件”，批準(zhǔn)將這五家公司名下的6塊地“變更為上海博盛實(shí)業(yè)有限公司建設(shè)用地”。

　　按博盛公司的說法，此事是在當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)人員“動員協(xié)調(diào)”下，博盛才出面接盤的。因?yàn)楫?dāng)時(shí)受亞洲金融風(fēng)暴影響，投資不振。

　　然而，博盛公司剛剛支付了7塊土地的定金，變故橫生。

　　當(dāng)年，因涉及案外調(diào)查，浙江省臺州市公安局將博盛受讓到的6塊土地查封。而此時(shí)，博盛還未及交付土地出讓金并辦理土地使用權(quán)證。

　　博盛公司的訴訟代理人葉金榮律師認(rèn)為，當(dāng)年查封土地的做法是沒有法律依據(jù)的，因?yàn)椴榉鈽?biāo)的已經(jīng)轉(zhuǎn)讓，而博盛公司同該案沒有任何關(guān)系。

　　就在六塊土地仍處于查封狀態(tài)中時(shí)，2003年7月，清浦區(qū)政府以“拖延開發(fā)時(shí)間”為由，決定收回土地。但隨后又在當(dāng)年12月以“認(rèn)定事實(shí)有誤”撤銷了這一決定。

　　與此同時(shí)，博盛公司也提出履行土地出讓合同申請，被青浦區(qū)政府以“超過合同履行時(shí)間”為由拒絕。

　　按照李書華的說法，在此期間，在爭議土地中的兩個(gè)地塊上，已經(jīng)有某國有單位開發(fā)建造了數(shù)萬平方米的建筑。

　　查封直到2005年1月才撤銷。此時(shí)，上海的地價(jià)與6年前相比，已經(jīng)不可同日而語。

　　履約之訴

　　查封解除后，博盛公司迅速要求履行合同。

　　他們直接將青浦區(qū)房屋土地管理局告上法庭，要求被告履行合同。2005年2月17日，上海市第二中級人民法院受理了這起民事訴訟。

　　就在博盛起訴獲法院受理的第二天，青浦區(qū)政府迅速發(fā)出6份“土地管理文件”，撤銷了6年前的那6份批準(zhǔn)本件。理由是，當(dāng)年的批準(zhǔn)文件“屬于超越法定職權(quán)作出的行政行為”。

　　裴如英的解釋是：“行政許可法頒布后，我們區(qū)法制辦就在做清理以前的不規(guī)范的、不合法的文件的工作，2004年初發(fā)現(xiàn)土地局的這幾份文件錯(cuò)誤，因此做出可撤銷的決定。”

　　而博盛公司認(rèn)為，這一招“釜底抽薪”，絕非“簡單的時(shí)間巧合”。

　　“因?yàn)槲覀兤鹪V要求履行的批準(zhǔn)文書被撤銷了，民事官司也就沒法打下去了。”據(jù)李書華稱，上海市二中院開過一次庭，休庭后就再也沒有開庭，實(shí)際上是中止了審理。

　　當(dāng)年3月，清浦區(qū)房屋土地管理局對博盛公司提出反訴，指博盛公司在交了定金后沒有依約支付剩余的土地出讓金，要求解除雙方之前簽訂的土地出讓合同。

　　“既然還指責(zé)我們沒有履行合同，那就說明之前的批準(zhǔn)文件是合法有效的。合同該不該履行，我們已經(jīng)請求法院來裁決了，為什么又撤銷文件呢？”李書華說。

　　不過，清浦區(qū)房屋土地管理局很快就撤回了反訴。

　　政府要“改錯(cuò)”

　　爭鋒在另一條戰(zhàn)線再起。

　　2005年7月，在向上海市政府提起行政復(fù)議被駁回后，以青浦區(qū)政府為被告，博盛公司向青浦區(qū)法院提起行政訴訟，要求法院認(rèn)定前述撤銷決定違法。

　　博盛公司認(rèn)為，行政許可法規(guī)定要清理的文件是指那些抽象的規(guī)范性文件，而不是具體個(gè)案的行政行為，而且被撤銷的文件也不能溯及既往。

　　青浦區(qū)政府則引述行政許可法、土地管理法等法律和法規(guī)，稱區(qū)縣級政府沒有資格作出同意建設(shè)用地主體變更的決定，因此當(dāng)初的批準(zhǔn)行為屬于超越法定職權(quán)，可以撤銷。

　　對此，博盛公司的訴訟代理人葉金榮律師表示，1999年的批準(zhǔn)文件已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)完整的出讓國有土地的行政決定，實(shí)際是批準(zhǔn)原來的受讓人放棄土地使用權(quán)的請求，批準(zhǔn)博盛公司為新的受讓人，這當(dāng)然是地方政府法定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

　　2005年11月，青浦區(qū)法院的判決駁回了博盛公司的訴請。隨后，博盛向上海市二中院提起上訴，二審敗訴后，博盛立刻向上海市高院申請?jiān)賹彙?/p>

　　“行政決定可以改，但是要保護(hù)當(dāng)事人基于對政府的信任而產(chǎn)生的權(quán)利。”

清華大學(xué)教授于安認(rèn)為，這些爭議的癥結(jié)實(shí)際上是個(gè)政府誠信問題。

　　于安曾參與行政許可法和國務(wù)院依法行政

實(shí)施綱要的起草。據(jù)他介紹，就是因?yàn)榭紤]到土地、建設(shè)和規(guī)劃領(lǐng)域中可能發(fā)生的類似問題，行政許可法才歷史性地確立了行政法的“信賴保護(hù)原則”。而依法行政實(shí)施綱要也明確提出政府非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已生效的行政決定。