礦權改革：中央地方重新分錢 二八分成的尾巴

　　□本報記者 曹海東

　　在中國的地理教科書上，提到中國，都會這樣形容：地大物博、礦產豐富。

　　事實的確如此，中國現已發現171種礦產資源，礦產地近18000處，其中大中型礦產地7000余處，其中煤炭儲量居世界第二。但時至今日，探礦權和采礦權所產生的收益似乎與中央政府的錢袋子沒發生一點關系。

　　在從1999年開始的一系列改革之后，中央政府正在逐步收回屬于自己的權益。

　　今年9月1日，財政部、國土資源部、央行聯合發布的《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》(以下簡稱《通知》)正式實施。《通知》明確了中央政府和地方政府將在探礦權、采礦權的出讓價款收入上重新分成——國家出資形成的探礦權、采礦權，出讓價款收入20%歸中央所有，80%歸地方所有。

　　這是中央政府首次獲得礦產收益的部分支配權。但事實上，關于礦產資源有償取得、由誰支配的問題，在20年前就已被提出。

　　1986年，礦產資源法出臺，就已明確了“國家對礦產資源實行有償開采”。該法規定礦業權不得轉讓，并且依所有制對礦業權主體進行了區別對待。10年后，這一法律被修改，國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度赫然在列。但在法律之下，代表國家的仍然是國有企業和地方政府。中央政府所能獲得的只是國有企業的稅收。

　　這一情況直到1999年仍未發生改變。當年，國家頒布《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》，明確了礦權須有償取得，但所收取的探礦、采礦的價款基本不與中央財政發生關系，只是在各省份的內部(省市縣)之間進行分成。

　　礦產資源的模糊地帶

　　對于一般人來說，要理解圍繞著礦產資源所產生的那些權利是一件不容易的事。

　　按照《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的規定，所謂探礦權，是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內，勘查礦產資源的權利。采礦權是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。

　　耐人尋味的是，探礦權只是規定了探礦權人行使權利的方式，卻沒有涉及探礦權人如何進行收益。顯然，如果探礦僅僅是一種勘查的話，則探礦權更像是一種義務。

　　“探礦之所以成為一個權利，不是說允許探礦的權利，而是說探到之后能優先讓我采礦的權利。”中國政法大學國土資源法律研究中心主任李顯冬說。

　　同為權利，探礦、采礦權有償取得這一觀念被公眾接受竟然花了半個多世紀。

　　在現實中，更多的權利仍然被糾纏在一起。

　　“因為沒有把礦產資源有償使用中的資源稅、資源補償費與有償取得探礦權、采礦權分開，現在地方政府根本沒有考慮是不是國家出資，全部作為探礦權、采礦權的出讓價款收取，價款的概念被擴大了。”原地質礦產部政策法規司副司長曹樹培說。

　　法律上規定，只有國家出資形成的探礦權、采礦權當出讓的時候才交繳價款，其中，國家出資包括中央財政出資、地方財政出資和中央財政、地方財政共同出資。但對于那些如小煤窯這樣的礦產以前都沒有交價款，不是有償取得。其中，95%的礦達不到法律所規定的轉讓條件，但在現實中，這些礦產被大量變相轉讓。

　　同時，盡管修改后的礦產資源法明確了礦產資源有償取得的原則，但企業在有償取得之后，它的權利卻往往得不到切實的保障。

　　“名義上授予你取得探礦、采礦的權利，但是明天發生了事故，就收回了。不像賣房子，如果別人把房子賣給你，明天賣給你房子的人就沒法將房子收回來。”李顯冬說。

　　二八分成的“尾巴”

　　對一些擁有豐富礦藏的省份來說，礦產轉讓價款可以被稱為地方政府的“第二財政”。

　　據國土資源部的一位專家稱，很長時間，地方對這筆資金是“敢動又不敢動”。

　　從2000年后，礦產資源的轉讓價款首先在地方進行了分成。據李顯冬介紹，有的地方是省級取得60%，余下40%歸市縣兩級，有的省份是二八分成，還有的地方是省、市、縣按照20%、30%、50%分成。

　　此次下達的《通知》在明確中央和地方的分成之后，還規定省、市、縣分成比例由省級人民政府根據實際情況自行確定。

　　分成后，這筆錢究竟怎么用？9月初，財政部經濟建設司司長胡靜林在接受媒體采訪時表示，探礦權采礦權價款收入按固定比例分成后，中央收入部分將主要用來補充中央地質勘查基金，實現基金的滾動發展。地方收入部分除用于礦產資源勘查外，還可以用于解決國有礦山企業的各種歷史包袱問題。

　　但原地質礦產部政策法規司副司長曹樹培表示，此次重新進行價款分配，礦產資源所有者——國家的利益得到體現，價款納入財政預算，對地方政府是一個制約。但是，地方投入用于礦產資源勘查的錢相比其所收取的價款，一直都很少。目前的礦產資源補償費費率僅在1.18%，在資源補償費極低的情況下，地方政府是否愿意再投資進行環境治理，也仍然是個疑問。

　　目前，我國礦產資源補償費征收規定的前提是“機構進政府序列，經費列入地方政府財政支出預算”，但是，市(地)級礦管機構進入政府的約60%，縣級礦管機構約有40%，尚有很大一部分地(市)、縣級礦管機構未能進入地方政府序列。

　　另外，在中央與地方的分成價款比例確定后，作為礦產資源的勘查單位的“智力投資”——找礦的人力投入將如何保障？

　　據了解，此前，山西曾給地質勘查隊10%—20%的返還，河北返還30%，內蒙古返還20%。在中央和地方二八分成之后，對礦產資源勘查單位的返還比例應該如何確定，并沒有在《通知》中有所體現。

　　“如果這個解決不好，那么很容易陷入沒人愿意找礦的尷尬局面！”曹樹培說。

　　艱難的礦權改革

　　此次選擇探礦權、采礦權的出讓價款作為改革突破口，其中有很多原委。

　　據了解，國家曾在2001年舉行過一次高規格的資源稅、資源補償費的改革會議。由于資源補償費的調整涉及國土資源部、財政部、發改委三個部門，所以阻力很大。而資源稅的調整涉及財政部、

　　但礦產資源的改革仍將涉及礦產資源的有償取得、有償使用等方面。據國土資源部的一位專家表示，對于礦產資源的有償取得一直由國土資源部處理，相對壓力就小。探礦權、采礦權的出讓價款顯然可以作為改革突破口。

　　該專家稱，現在礦產資源的收益分配方面，最難調整的是中央與地方、地方之間、地方內部的省市縣財政以及老百姓的利益。

　　李顯冬認為，此次探礦權、采礦權的出讓價款的重新分成，表明中央已經意識到從法人角度來說，地方政府和中央政府都有獨立的財產、獨立的利益，處理好這種利益分配，就能夠調動地方政府在礦產資源開發中的積極性。

　　事實上，在中央、地方二八分成之后，給各級政府的一個信號就是——只要投入，就會有錢，而且名正言順。

　　但國土資源部的一位專家表示，這很容易形成各級政府與企業對礦產資源投入的爭搶。

　　據他介紹，這種現象已經出現——當地質勘查單位在發現一個礦藏之后，地方政府將其馬上收回進行招拍掛出讓的情況，甚至有時將“大礦劃小”，規避審批權限。而地質勘查隊在1998年機構改革以后，很多已經實行屬地管理。

　　原地質礦產部政策法規司副司長曹樹培認為，現在關于礦產資源如何有償取得，必須從根本上完善法律——礦產資源法。如果礦產資源法滯后于現實，將來再進行合理調整，將無法撼動既得利益階層。