鄒林：外管局將進一步規范返程投資

　　2006年9月8日，由中國商務部主辦的資本論壇--2006中國企業跨國并購高峰會在廈門隆重舉行，論壇就在中國開展外資并購、企業境外投融資、國有企業改制等問題進行了深入探討。新浪財經獨家進行圖文直播，以下為國家外匯管理局資本項目司司長鄒林的發言。

　　鄒林：大家知道8月8日六部委發布了外資并購法規。近幾年來，無論是外資還是投資，都有很大的增長。我們早期國家利用外資是吸收投資為主，近幾年來，并購的方式也在增加。

　　按照聯合國貿發會議的統計，我們國家2000年的時候，跨國并購的金額是22.5億美元，到了2004年的時候，增加到67億美元。

　　05年到今年的上半年快速的增長，其中增長數據很大，但實際上，通過分析可以看出，相當部分的增加額是由境內的居民最終控制的公司完成的收購。對于這種收購，我們簡單地稱之為返程投資。

　　就是說，由國內的資本通過各種的渠道流通到境外，再返回到境內投資，這樣形成新的外商投資企業。這部分的投資，雖然增長很快，達到67億，但是相比較，另外的投資數據，去年是603億，和整體相比，所占的規模也只有10%左右。但是增長的勢頭非常快，大家知道，我們每年要公布中國吸收外資的來源國，其中像香港，威爾郡群島等，但是相當一部分的資本是來自大陸的投資企業。

　　返程投資有多種，形成返程投資有多種的原因，有正面的、負面的，但是長期是放任的狀態，對于國際收支，資本流入的監測是存在很大隱患的。 返程投資對我們國家的宏觀經濟有什么影響，我們分析一下。

　　首先返程投資對

中國經濟的運行有負面的影響。

　　大量的返程投資削弱了外資投入的效果，而且在中資企業的內部形成新的不同的待遇。在座的投資銀行或企業都很清楚，本來是一家普通的國內企業，可能是民營，也可能是國營。通過身份改變以后，管理層沒有變，經營方式沒有變，經營產品沒有變，經營場所也沒有變化。但是企業的身份發生的顯著的變化，由境內企業變成了外資企業。這對于沒有實施外資化的企業形成了新的不公平。

　　第二、返程投資的發生必然引發大量的流通，這種流通往往不受國內經濟政策的調節，或者和國內政策調整的方向是相反的。返程投資由境內的控制權轉境外，在國內缺乏有效監管的前提下，資本的有序流動對化解宏觀經濟的風險我就不說了。

　　第三、大量返程投資的發生，實質上是虛增了國際投資的規模，現在看來是怎增長的非常迅速，但是這種投資有相當部分資本的流入和流出。

　　第四、大量的境外投資公司的設立和隨后的返程投資，使得我們國家對部分的經濟主權和稅收的流失。 一方面控制產品轉移；其次，大量的以外商投資企業紅利的方式流失。到底產生多少的利潤？無論是哪種原則，實際上都是流失了。

　　第五、大量資本的流失對

匯率產生一定的影響。如果說缺乏必要的監測和管制，那么也可以說，大量的資本流出實際上是一種變向的資本外逃。當然這種資本出去后，又回到國內，表面看來，對資本的整個流量是平衡的。我們記帳的時候，既記了境內投資，也記了境外投資，但是由于變向的流失到境外，所以產生了資本流出的需求和不確定的影響。這些數據，如果不進行適當的管制，他們的性質是有差異的。這是對國內經濟的影響，坦率地說，對這個經濟題目我們研究了很長時間，返程投資確實有負面的影響，但是從實際運行情況看，確實還是有它的理由的。其中最合理的理由，是相當部分的企業，絕大部分民營企業，面臨的主要壓力是資金短缺，國內的資本市場還是欠發達，絕大部分的融資是向銀行貸款完成的，國內無論是

股票市場還是債權市場，想通過國內的市場募集資金的話是有非常大的難度的。

　　從企業的正常角度看，要打破需求。 完成返程投資以后，我們簡單地統計了一下，通過這種方式，從境外或者是私募，募集了上百億的資金，對于國內企業的技術改造和制度創新，提供了支持，同時這些企業通過境外上市以后，通過管理理念和機制上的變化，也提升了競爭力。對企業生產力的發展是有作用的。所以從總的觀點看，我們第一不能放任不管，第二要引導有序規范地工作，這是總體指導思路。

　　從2003年開始，政府開始關注并購返程投資等問題。03年的時候，商務部、工商局、稅務局聯合發行的境外投資者投資的暫行規定，明確規定了，如果是外國投資者，要經過外資管理部門的核準。應該說這個條款出臺的初衷，就是遏制換股的方式。實際上，我們認為換股或者境外股票作為手段，在國際上本身是存在的，我們也明確規定了相關的措施。

　　很多在香港上市的公司，就是通過股票的置換完成的。這些都是大型國有企業，它的資產的劃撥是由國務院和政府有關部門批準的，從而完成資本的融資。

　　一些民營企業的股東通過在境外設立投資公司，私下換股，或者以較低的兌換進行收購。這是第一個階段，雖然出臺了有關的規定，但是在操作中還是各行其是，非常的混亂。

　　經過將近兩年的時間，外匯局在其他行政管理部門進行會商之后，首先在05年出臺了有關的政策，對于返程投資進行規范，相繼出臺了11號文件和89號文件。應該說，當時的文件出臺的時間比較的倉促，另外，從內容上說，有一些銜接的內容沒有完全解決。實際上，很多的返程投資在操作上面臨著實際的問題，當然它的積極面第一把問題提出了，認為返程投資應該是政府管理部門所監測和管理的內容。這里大家可以查一下，按照行政許可法的要求，任何行政執法都是要有法律依據或者是行政法規的方式予以確認。

　　我們現在從管制階段走向管理階段，但是跨境資本的流動，目前還沒有完全的開放。從這個角度說，我們明確規定了從事法人模式，必須經過政府部門的批準。同時要辦理相應的境外投資登記以及境內的外資外匯登記。這里最大的問題是，相當部分的境外投資公司是以個人的身份在境外設立的，政府主管部門頒布的各項政策法規，絕大部分是針對機構內的，比如從事境外投資，機構應該怎么辦？很少是涉及個人應該怎么辦，陸續地政府批準是很難達到，或者很難完成的。

　　2005年1月24日以后，新發生的返程投資是無法得到批準和確認的。這也是外界對于政策的出臺批評較為集中的領域。

　　根據各方的意見，在此我們說明第三個階段。對返程投資進行進一步的規范，是在05年11月21號出臺的75號文件。這個通知明確了在境外設立投資公司或返程投資所設立的外匯管理程序。重點規定的資金的流出入以及相關的登記環節。比如說，境內企業辦理有關登記手續以后，可以支付利潤，清算轉股減資以后的備注，同時也要求，境內的居民完成的境外融資之后，無論是私募也好，還是上市也好，只要按照了說明書的要求使用資金，如果是用于境內生產開發的，就在境內使用。境內資金的流失相當一部分的原因是資金匯出之后，資金是由境外持有的。所以我們要求境內的資金境外投資公司獲得的利潤或者是紅利，應該及時帶回境內。帶回來以后，可以進入外匯保證，也可以結匯。這是75號文。這是從外匯管理的角度，對返程投資進行的管理。

　　11號文件出臺以后，出現了一些無法操作的問題。政策出臺以后，絕大部分的企業完成了資金匯入的手續。 最后涉及到剛剛談到的六部委發出的關于外匯投資者并購境內企業的規定。這個規定的第四章明確了：外國投資者以股權并購國內資產。這是首次公開明確境外的投資者可以用股權的方式完成國內的并購。這使得國際上使用的比較普遍的換股的方式在中國有法可依了。另一方面，表明了以前在中國廣泛使用的離岸方式從監管體制之外全面地納入了監管之中。我們剛剛談到的返程投資、離岸投資對國內的負面影響，現在逐步得到的管理。

　　這些規定是各個有關部門，有工商登記、稅務登記、外匯管理，也包括的商務主辦部門的審查和批準，以及證券監管部門的協助。從我們的角度說，這個政策整體延續了75號文的政策，按照新的并購規定，新的投資公司建立要向商務部有關部門申報。對公司的定義是比較小的，以境外上市為目的的境外公司，私募排除在外，按照我們的理解，規范的是境外上市的公司，并不意味著其他的方式不能做。比如以現金收購國內的企業，也是有規范操作的程序和要求，如果經過商務部批準，也是作為正常的辦理外匯投資登記或境外投資登記的。

　　并購規定雖然不再重申了，但是整個跨境的范圍，返程的投資還是要辦理相應的外匯行政手續。

　　從稅收角度說，如果對境內企業沒有形成投資，就不享受相關的待遇。這也體現了社會的公平，同時也防止資源的流失。

　　新的政策利民，也有一些是收緊的。規定特色目的公司在境外上市需要經過證監會的批準，這比以前的要求要嚴格。目前進入事前核準的內容，這和證券法的有關條款是一致的。這對上市資源對境外上市有一定的抑制作用。

　　我們一開始就談到，境內企業通過返程投資，既有合理的一面，也有它消極的一面。我們的觀點是境內的企業經過返程投資的方式，嫁接一些國外的管理制度，分散合作風險，這個愿望是可以理解和接受的。但是如果通過這種方式，進行逃稅和非法轉移資產，我們是應該嚴加防范的。在今后的一個時期，應該有一些基本的原則完善返程投資。

　　第一點要改善資本流動的監測，所有的交易活動應該是公開透明的。境外的資產實際上進入國內投資的監測體系。

　　第二點、我們今后會逐步加強離岸金融中心的金融監管工作，從國際潮流看，要求離岸中心逐步公開披露信息，這是各經濟組織提出了共同的要求，不僅是處于傳統的金融監管的要求，而且也是出于全球反恐的需要。

　　這兩年來，我們也分別和其他組織進行的雙邊的溝通和交流，中國的政府部門制定的明確的法規，也賦予了合法交易的(前來) ，理論上說，信息的公開披露是必須有的。

　　第三點、部門之間要加強配合，因為業務涉及的業務很多，既然是共同的行政命令的方式出臺了政策，各個部門自己的領域范圍內，依法執行自己的職責，盡可能使自己的企業按照法規開展的支持提供便利。

　　第四點、執行法規要透明公平公正。這是我們要追求的效果。隨著中國企業逐步走出去，利用境外投資的方式會不斷發生變化。從這個角度說，需要我們政府部門跟緊市場環境的需求和變化帶來的影響。及時調整有關的管理法規，使得法規的內容有利于企業健康的發展，有利于維護國家經濟的安全。這是我們總體的考慮。到底市場上有什么新的變化和影響，相對來說，市場的主體涉及到企業、投資銀行、律師事務所，這些機構比我們更清楚，這些法規很快就要進入實施的階段，在具體的實施中，必然還是會出現新的問題，或者在操作中出現一些困難，在這個領域中，我們希望聽到不同的市場主體提出的意見和批評。我要介紹的情況就是這些，謝謝大家