宏觀調控中的地方政府責任

　　·編者按·數年前，經濟學家錢穎一曾說在全世界各國政府中，很少有像中國的地方政府這樣熱衷于經濟發展的。而現在，當別的國家都在想方設法為經濟提速之時，中國卻在談論應該如何防止經濟過熱。

　　這看似有點令人匪夷所思。

　　改革開放之初，中國經濟凋敝，到了崩潰的邊緣。當時人心思定，國家終于將工作的中心轉移到了經濟建設上。

　　國家太窮，如何發展？

　　為了發揮地方政府的積極性，中央在制度上做出了一系列的改革。包產到戶首先開啟了地區制度競爭，地方財政包干則對地方政府引入了經濟激勵制度，開放和特區則讓人們見識到了招商引資的威力，1994年的分稅制改革更是使得中國形成了一種經濟上極為分權的結構，各地政府在經濟發展上取得了相當大的自主權，這也取得了十分明顯的效果。

　　然而，在中國內需不振，經濟增長主要依靠投資和出口的大環境下，各地政府的行為往往僅有益于本地而非整體和長遠。惡性競爭在很大程度上造成了地根寬松、信貸增長過快、外貿和國際收支嚴重失衡以及固定資產投資增長率越壓越猛等問題。

　　一方面是地方政府在“理性人”思維下積極，甚至“過分”積極的發展經濟；一方面是“全國一盤棋”。兩者之間的張力應該如何協調，或者說規范呢？無疑，從制度上解決地方政府的大局意識將是

中國經濟能否繼續平穩發展的重大問題。

　　(谷重慶)

　　文/柴青山

　　近幾年因經濟發展速度偏快，我國實施了宏觀調控的措施。調控的目的是為了更科學地發展，避免經濟大起大落，避免盲目投資、盲目發展損害金融穩定和社會穩定的基礎以及國民經濟可持續發展的能力。在具體政策方面，我國一方面使用了市場化的手段，包括提高利率和法定準備金率、增加房屋投資的稅負以及讓人民幣適當升值等，另一方面采取收緊地根、定向發行央行票據、控制產能過剩行業的投資等行政性措施。對市場化手段與行政措施在宏觀調控中孰輕孰重，學術界爭論頗多。這種爭論對體制轉型國家來說意義并不大。在當今的中國，以上兩種都應該是調節經濟的有效手段。但為何經過兩年多的調控，投資、信貸和經濟偏熱的問題仍然比較突出呢？究其根本，恐怕不在于手段是否市場化，而很大程度上在于有些地方政府對此消極對待，甚至抵觸。

　　一

　　當前經濟領域中存在的地根寬松、投資過猛、信貸增長過快以及外貿和國際收支嚴重失衡等問題，很大程度上與地方政府有非常密切的關系。宏觀調控有明顯的反復，經濟增長越調越快，

房價越調越高，也大都與地方政府全局觀念較差有密切的關系。無論是政府官員還是專家學者，其實心里都明白，經濟過熱的一個重要原因不僅是某些地方政府不惜代價追求發展速度的慣性行為的結果，也是中國特定政治周期在經濟領域的一個反映：其中最突出的就是在“十一五規劃”的開頭一年，各地都想把攤子鋪大、把基礎打好；在十七大召開之前的一、兩年，各地都想早出政績，出更好的成績。這就是為什么許多地方政府在講中央文件的時候往往會先講宏觀調控的重要性，然后話鋒一轉大擺當地的實際情況，重點部署今后進一步發展的具體措施。有些地方政府甚至以當地比較落后、發展速度還不夠快為由，對宏觀調控持不滿或抵觸的態度。

　　以地根寬松為例，由于土地是提高GDP增長速度、改善城市基礎設施、增加地方政府收入、吸引外商投資最有效的手段之一，因此，多數地方政府都有辦好“土地財政”、用好土地手段的強烈愿望。在土地直接、間接稅收占地方預算內收入40%，出讓金凈收入又占預算外收入60%的情況下，有些地方政府甚至將經營城市變為“販賣土地”，既默認房價、地價的持續上漲，又用低地價或零地價來從事招商引資方面的跨地域競爭。這就是為什么在中央政府三令五申、調控措施不斷推出的情況下，地根仍然比較寬松的主要原因。據悉，2004、2005年全國土地出讓金收益分別為5890億、5560億元，但今年第一季度就高達3000億元，全年肯定遠超過以往兩年。另據有關部門公布的數據，僅2004年我國查出的違規占用耕地的規模就達到14.8萬公頃。如此經營土地的結果，自然是投資規模居高不下，經濟從中短期看顯示出欣欣向榮的景象。但是，從日本、泰國、香港的歷史經驗看，這種繁榮的潛在代價或未來風險是很大的。用土地經營來促進經濟發展，最終一定會使人與自然的關系更加緊張，以致嚴重影響到經濟包括工農業的可持續發展能力。在房價、地價上漲直至泡沫破滅之后，許多居民將不得不承受負資產之苦，消費能力將嚴重受損，銀行體系將因逾期貸款猛升和抵押品價值下降而陷入危機的狀態。即使泡沫沒有破滅，地價、房價的持續上漲也會提高投資成本、帶動工資上漲，并導致經營環境惡化、外資出現倒流現象。在人民幣升值預期比較強烈的情況下，房價上漲還會導致境外熱錢以外債、資本金、非居民甚至居民購房的形式大量流入我國，使國際收支失衡的矛盾更加突出。1985年廣場協定之后，日本也曾出現日元升值與房價上漲互相促進、以致泡沫在1990年代初破滅的情況。從1985年到1989年，東京的地價、房價曾累計暴漲兩倍以上。這種情況是我國應該極力避免的。

　　就投資過猛而言，雖然隨著市場經濟的發展，私營及外商投資的比重已經超過60%，但從新一輪固定資產投資的特點看，投資的主要推動力顯然是來自于地方政府。土地是投資之源。地根的寬松一方面意味著基礎設施和房地產投資的擴大，另一方面為企業擴大投資規模提供了有利條件。出于政績考核的需要，許多地方政府都患有投資饑渴癥。為了吸引更多的外來投資，地方政府設置了層層考核的辦法(有的地方連紀委、婦聯也不例外)，并推出了稅費、土地等種種優惠措施。以上這些恐怕就是我國固定資產投資增速在2003-2005年分別高達27.7%、25.8%和25.7%，2006年上半年進一步反彈至29.8%(內蒙古更高達43.5%)的主要原因。政府推動以及如此快速的增長意味著許多投資不一定是理性的，而有可能是非經濟目標下的一種特定行為。同時它也意味著，雖然固定資本形成在GDP內的比重2005年已升至45%，遠超過日本1970年代經濟起飛時30%的比重，但我國的投資效益和可持續性是存在問題的。據麥肯錫研究顯示，我國在1990年代初創造1美元的收入需投資3.3美元，但2001年所需投資已提高至4.9美元，比亞洲新興經濟體在高增長期所需的投資整整高出40%。這種以消耗土地和資源為主、以政府的財稅支持為基礎，而且經濟效益又比較低的投資，不僅在將來難以為繼，還可能因壞賬急增而帶來系統性的金融風險。

　　二

　　就涉外經濟關系失衡而言，當前最突出的就是外貿盈余過多、對外依存度高以及國際收支持續大幅順差等問題。2005年我國凈出口對增長的貢獻為4.5%，出口占GDP的比重已是美國等西方國家的三倍，外貿盈余更是超過1000億美元，今年可能再上一個新臺階，達到1400億美元。出口貿易增長良好，對外依存度高固然可以促進就業，但同時也帶來貿易摩擦增加、環境惡化等問題。中國目前已獲得了貿易大國的美名，但實際上出口產品的60%以上是外企生產的。就算是民企的出口能力大有提高，我們也要考慮國與國之間的關系，要意識到作為一個大國，海外需求是難以長期為我國提供可觀的經濟增長動力的。一旦美歐經濟放緩，依靠出口來保持經濟的高速增長肯定將難以為繼。同時，我們也必須清醒地認識到，出口的高速增長從某種程度上說與各級財政的支撐是分不開的。在亞洲金融危機中，我國顯著提高了出口退稅率，但在最近幾年經濟發展偏快的情況下退稅率卻仍然處于偏高的水平。在調查中許多外貿企業都承認，他們的利潤來源主要是出口退稅。除了退稅外，許多地方政府還設置了層層考核的指標，并為出口企業提供貼息或獎勵。正因為創匯有獎、出口有貼息，所以，有些省市甚至出現了外貿皮包公司，將外省居民和非居民個人的自主出口作為本公司的出口，以領取當地的補貼。用財政來支持出口，既為國外進口商提供了壓價的口實，又為國內出口商之間的惡性競爭提供了支撐，最后得益的卻是境外的企業和消費者。

　　在外商投資方面，很多地方政府的支持力度也是非常大的。除了中央政府規定的所得稅減免及稅前抵扣待遇外，許多地方政府還會提供地稅及低地價的優惠，并設置針對各部門的外資考核指標。此外，一些地方政府在勞工保護、社會保障和環境保護方面沒履行應盡的職責，也為外企提供了低成本的生產環境。盡管中央政府三令五申，禁止層層考核以及違規提供稅收和土地優惠的做法，但是許多地方政府實際上仍然以此為獲取政績的有效手段。看看各地上報或對外發表的報告就可以知道，出口順差多少、吸引外資多少、創匯多少，至今仍是地方政府津津樂道的政績之一。從表面上看東南沿海一些城市出口總量及增量都很可觀，出口結構中高科技產品的占比也很高，但這些出口大部分都具備加工貿易的性質，屬于民族品牌的確實少得可憐。以上這些盲目吸引外資的做法，不僅惡化了環境、導致假外資盛行，還使我國經濟的對外依存度無論是貨物流方面還是資金流方面都越來越高，國際收支也呈現持續大幅順差的局面。國際收支嚴重失衡與升值預期互相作用，吸引更多資金流入境內，流動性寬裕的問題隨之變得更加突出，未來經濟甚至有可能出現資產泡沫化問題和比較高的金融風險。

　　三

　　談到金融風險，我們就不能不分析一下信貸增長過快與地方政府的關系。在經濟擴張時期銀行一般都樂于增加信貸，做一些錦上添花的事情。今年上半年我國信貸投放為2.14萬億元，已完成全年預期目標的85.6%。信貸擴張過猛，除了銀行上市等臨時性因素外，主要是經濟發展偏快以及背后所隱含的地根松動、固定資產投資反彈以及外貿出口發展迅速造成的。而后三者如前所述，顯然是一些地方政府盲目發展經濟的結果。

　　不僅如此，許多地方政府還通過種種方式，干預銀行信貸的決策過程。在平時金融監管中東南沿海某省的中國銀行行長就曾經向我們反映，省政府這兩年開會時分管金融的副省長往往會批評銀行放貸不力、本省的存貸差規模較大。某市的市長因為某國有銀行行長對政府推薦的項目放貸得力，不僅給予20多萬元的獎勵，還公開放言，如果哪一天不良貸款冒出來，銀行要處分行長的話，市里愿意馬上騰出一個局長的位子。

　　在2004年宏觀調控中，某市紀委為了完成招商引資指標，竟然通過關系讓某

商業銀行給屬于國家嚴格限制的冶煉項目違規發放了一筆貸款，而且短貸長用。以上這些信息表明，盡管商業銀行的治理機制在完善，授信決策機制較前規范，但在地方政府主導的經濟發展模式中，政府對銀行行政干預的影響仍然不容小覷。這不僅是金融監管部門應特別關注的地方，也應該是宏觀管理部門需著重調控的方向之一。特別對那些城市商業銀行、地方性商業銀行來說，這幾年是否淪為某些地方政府盲目發展經濟的工具，非常值得有關部門去監督、核查。

　　四

　　總之，當前經濟發展偏快的形勢很大程度上是一些地方政府忙于鋪攤子、盲目追求發展速度造成的。改革開放28年來，我國各地已出現人人講發展、處處為發展的政治生態。這固然為國力的增強和人民生活水平的提高提供了強大的動力，但同時也帶來了資源、環境、貧富分化、對外依存度高以及民族品牌較弱等一系列的問題。

　　面對新的形勢，各級地方政府確實應該樹立全局觀念，確保政令暢通，豐富發展的內涵，真正去落實中央政府所提出的科學發展觀。中央政府各有關部門也應管好土地，管好稅收，管住銀行；并建立針對地方政府及主要官員，既包括GDP、物價、人均收入，又包括環境、金融風險、勞工保護及房地產等系列指標的績效考核體系。管好土地的關鍵是確保總量控制的目標不被突破，嚴格規范商用及住宅用地的價格確定辦法，對土地收入實行收支兩條線管理，并指定相當一部分收入用于廉租房建設及供下幾屆政府使用。管好稅收除了兩稅合一外，還應該明顯調低出口退稅率，取消地方政府所提供的稅費優待，包括創匯獎勵、出口貼息以及針對外企的地方稅減免等，并在稅收方面為民族工業的成長提供更多的支持。管住銀行的關鍵是上級行要在財務及信貸方面針對下級行的一把手建立有效的約束機制，并積極完善審貸分離、對風險委員會負責，以及既考慮貸款人表面財務素質又深入研究經濟波動風險的授信決策機制。

　　與此同時，中央政府針對各地在土地、投資、財稅、信貸及環保方面的嚴重違規問題，也應該嚴加懲處，并像“新豐”事件那樣予以曝光。只有在幾個關鍵的環節樹立起中央的權威，控制住地方政府的非理性行為，宏觀調控才能成功，我國經濟才能順利實現軟著陸的目標。