實施土地新政還需解決三大問題

　　日前公布的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》進一步明確了地方政府在土地管理和耕地保護方面的責任，同時將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方財政預算，以遏制地方政府盲目擴大征地規模的沖動。國務院通知發出后，對保護耕地、節約土地資源、抑制腐敗將會起積極的作用，但要從根本上抑制各地的用地沖動，還需要進一步研究完善相關體制和機制。

　　地方發展面臨重新平衡

　　地方政府的用地沖動和我國的財政收支結構有關。實行分稅制后，地方財政支出占全國財政支出的比重約60%以上。也就是說，分稅制后，地方政府以差不多40%的收入提供了約2/3強的社會支持與公共服務。根據富裕程度、經濟結構等因素，各省市承擔的財政支出也不完全相同，得到的轉移支付也不完全相同。“中央政府出政策、地方出資金”，為經營城市提供了條件，“土地財政”成為上世紀90年代城市經濟發展和基礎設施改善的發動機，也是地方自主發展的動力，有的地方政府的土地出讓金收入甚至占到其預算外收入的60%以上。我們行土地調控的目的是給經濟降溫，而不是讓發動機熄火，最終目的是充分有效開發有限的土地資源，讓它真正為民眾造福。市場經濟環境下重新對國有資產進行有效分配、再分配和利益調整，單純通過簡單地回收權力、由上而下調配的方式恐怕很難實現，自上而下編制的土地利用總體規劃和土地利用計劃與一些地方的實際需求相脫節，加上用地審批手續煩瑣、用地審批成本大，恰恰是地方政府違法用地的重要原因。財政收支比例、轉移支付已經基本成熟，在“土地財政”權力上交后，需要重新研究建設用地比例如何分配，地方發展如何平衡，中央和地方如何共治的問題。只有這個問題解決了，發動機才能在合適的功率上運行。

　　工業用地也應執行“招排掛”

　　開發區的稅收優惠措施底線是犧牲地方稅收，保證國家稅收，但土地成本的優惠措施沒有底線。前幾年許多地方政府在招商引資過程中過分優惠，降低土地成本，甚至實行零地價。工業用地最低標準不得低于土地出讓的成本，并按規定收取相關費用，對于保護耕地、節約土地資源、各地區平等競爭非常重要。

　　通知規定，要統一制訂并公布工業用地出讓最低價標準，這一標準不得低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和。這一最低標準可能還太低，土地由農地轉為建設用地，其成本對于項目成本來說可以忽略不計，最好的辦法還是要像

　　耕地保護還需考慮經濟效益

　　隨著土地“閘門”進一步收緊，土地資源將更加稀缺，項目“落地”也會更難。可能會產生兩個效果，一個好的效果是地方政府在選擇項目時，會挑選占地規模小、土地產出率高的項目，有效提高土地的利用率，節約土地資源；一個壞的效果是，投資項目在選擇用地時，就有可能和鄉鎮企業聯合，占用農業用地。

　　我國的耕地保護形式非常嚴峻，已經實行了“最嚴厲”的耕地保護規定，但是效果不佳。耕地保護不能一味靠禁止，還需要靠地區平衡。過去搞耕地的地區平衡是硬指標，承受指標多的地區在經濟效益上是吃虧的。在嚴格禁止同時，要看到耕地的經濟效益的確不如建設用地，部分地區的農地轉向建設用地是必然趨勢。不講經濟效益的耕地保護不僅操作困難，地方政府和民眾也難以接受。“賣與買指標”也是資源配置的一條途徑，有關部門應該測算一下指標的價值。 (作者系上海社會科學院