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在審計執法活動中，審計機關廣泛地存在著自由裁量權。這種權力對嚴肅審計執法、樹立審計形象有著深刻的影響。本文試就審計自由裁量權的認識和控制問題作一探討。
一、對審計自由裁量權的認識
所謂審計自由裁量權是審計機關依據立法目的和公正合理原則，自行判斷行政行為
的條件，自行選擇行政行為的方式和自由做出審計處理處罰決定的一種“機動”權力。具體表現為：
1、行政處罰幅度和種類方面，即審計機關做出處罰時，可在法定的處罰幅度內自由選擇，包括在處罰種類的自由選擇和處罰幅度的自由選擇。
2、行為方式方面：即審計機關選擇具體行政行為的方式時，自由裁量作為與不作為，包括是否封存帳冊，移送有關部門處理等。
3、做出具體行政行為時限方面，審計機關在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地，如是否延長征求審計意見的反饋時限，檢查決定執行的時限等。
4、對事實性質認定方面，即審計機關對被審計單位的違紀行為性質認定有自由裁量的權力。
5、對情節輕重認定方面，如法律、法規不少都有“情節較輕的”、“情節較重的”“情節嚴重的”這樣的詞語，在沒有規定認定情節輕重的法定條件時，審計機關對情節輕重的認定就有自由裁量權。
由此可見，審計機關的自由裁量權較之司法實踐中的自由裁量權“自由度”更大，使審計機關在監督過程中有更大的主觀能動性。法律、法規之所以賦予審計機關如此大的自由裁量權，是由行政活動的性質所決定的，因為國家公共事務紛繁復雜，具體情況千變萬化，立法不可能預見復雜的社會事務，所以，法律、法規在許多條款中只能作一些原則性、概括性的規定，這一方面賦予了審計機關一定的自由裁量權，又便于審計機關在法律、法規規定的范圍和幅度內根據具體情況行使監督職責，實現監督目標。
但是，自由度如此大的行政自由裁量權是有它的本質要求的。其中核心的要求有兩條，一是依法行政，二是合理行政。審計機關只有合理地行使自由裁量權，才能提高審計執法水平，樹立審計的權威。從行政自由裁量權自身的“自由”屬性來看，存在著職權濫用的可能。如果審計自由裁量權被濫用，將極大地影響了審計機關的權威和形象，也是對法治的破壞。因此，完善審計自由裁量權的控制機制是十分重要的。
二、對行政自由裁量權的控制
對行政自由裁量行為進行控制，應該確立和遵守一定的基本原則。在西方國家，常常根據所謂“法律精神”等理論，通過具體的判例等形式提出一些執法的原則來認定行政自由裁量權的使用是否合理。例如，美國、法國通常認定的不適當的自由裁量行為有：行政行為的目的不是公共利益；符合公共利益但不符合法律所規定的特別目的；程序濫用等。一個合理的行政自由裁量行為應符合以下原則：行政自由裁量行為的理由應是合理的；據以作出決定的理由應與授權的目的有直接的關系；公務人員應沒有偏私；行政機關的自由裁量權行為之間應保持一定的連續性。對審計機關來說，對自由裁量權的控制必須明確五條原則：
一是正當原則，即行政行為符合立法原意，使審計機關能夠根據復雜多變的具體情況、具體對象作出正確、合理、公正的選擇和判斷，保障社會公眾利益。如果為不正當的目的、動機去行使，則是自由裁量權的濫用，比如出于個人好惡、謀取小團體或個人私利，考慮當事人的“背景”、“關系”和照顧情面等不應考慮的因素等等，毫無疑問，與立法原意是背道而馳的。
二是平等原則，即“同等情況同等對待”。要求行使自由裁量權時，平等對待行政相對人，不得以事實和法律原則以外的因素而歧視或優待某些人。首先要做到在認定事實上人人平等對待，即在事實的性質、情節、后果的確定上要求體現人人平等，不得因行政相對人的特殊身份或與自已的特殊利害關系而有所區別。其次還要求行政主體在適用法律上貫徹人人平等的原則，不得因與行政相對人的特別關系而故意規避、曲解、誤用法律和法律原則。
三是先例原則，即行使審計自由裁量權要保持標準的相對穩定性和連續性，對同一類事件的認定和處理要有一個相對統一的標準。同樣的事情或行為，審計機關對其處理前后不一致，與法律適用的穩定性不相容，對被處理人來說也是不公平的。被審計單位對審計機關活動的預測，總是以“同樣的事以前審計機關是如何處理的”為標準和參照系，遵循慣例和先例也就成為公平行政的基本要求。基層審計機關對每類事件確定一個相對統一的標準，減輕、消除地區內差別對待。在審計系統內可逐步建立參照先例制度，定期編發本系統內的各種典型案例，供執法時參照，平衡不同地區間處罰的巨大差異。當然這些標準或先例不是絕對的，并不妨礙審計機關在說明特殊理由的前提下做出例外裁量。
四是比例原則，即“責罰相當”。《行政處罰法》第4條規定“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”，杜絕畸輕畸重的行政處罰。比例原則還要求行使自由裁量權時要做到裁量的具體手段和裁量的目的相協調、相適應，比如說，在審計處罰時，不考慮具體情況，一律按照處罰的上限處罰就是手段過量。
五是程序原則，程序的公正是實體公正的前提和保證，事實也證明許多自由裁量權的不正確行使往往與程序相伴隨，因此還必須嚴格遵守各項程序規則，認真履行告知、聽證、回避等制度，確保自由裁量權在公正程序的軌道內運行。
為了防止審計機關及其工作人員濫用職權，把自由裁量權變成一種專斷的權力，應當采取如下對策：
1、健全行政執法監督體系。監督主體不僅有黨、國家機關（包括立法機關、檢察機關、審判機關），還有被審計的企業事業單位、社會團體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監督方式還應當根據形勢的需要，繼續補充、完善；對沒有法定監督方式的，要通過立法或制定規章，以保證卓有成效的監督。同時，要有對濫用職權的人采取嚴厲的懲罰措施，還要有對監督有功人員的獎勵和保護。
2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對涉及到被審計單位合法權益的條款，更應如此。
3、要強調審計機關說明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規授予這種權力的目的。對說不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，應認定為濫用職權。
4、加強審計隊伍建設，提高執法水平。審計人員素質與建設社會主義法治國家的要求還有一定的差距。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓審計人員，提高人員素質，幫助審計人員準確掌握立法目的；另一方面要完善內部制約機制，以有效地克服審計處理處罰的人為因素。 （作者：安徽省濉溪縣審計局 趙剛）
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