中國未來區域政策需要關注大都市區管治

　　安樹偉

　　一、大都市區是世界城市化進程中的普遍現象

　　從1950年代開始，西方發達國家城市的發展模式與發展速度迅速變化：一方面城市工業和科學技術高速發展，使人口、資金和技術以更快的速度向大城市及其周圍地區集聚；另一方面城鄉之間交通高速發達，城市由長期的向心集聚向相對分散的郊區化發展，城市高收入階層從中心區外遷，隨之工業、服務業也出現郊區化傾向，造成郊區急劇擴張，大城市邊緣新城鎮大量涌現。這種城市集聚和擴散的雙向運動推動大城市地域迅速擴張，并與周圍小城鎮連成一體，同時由于城市外遷人口仍在中心城市上班，在郊區與中心城市之間形成了穩定的通勤流。這樣，就形成了以大城市為中心，與周圍地區保持密切社會經濟聯系的城市化地區，使中心城市與周邊地區共同構成內部相互關聯、有一定空間層次、地域分工和景觀特征的巨型地域綜合體，這一綜合體即為大都市區。

　　在世界城市化進程中，發展最快的是大城市，大城市無論數量、規模，還是人口，其總量上都遙遙領先。其次是中小城市，最慢的是小城鎮。與大城市的優先增長相伴隨的另一個趨勢是大都市區的快速增長。1950－1980年，美國大都市區由169個增加到318個，人口從8485萬人增加到16943萬人，大都市區人口占全國總人口的比重由56．1％上升到74． 8％；1950－1995年，全世界百萬人口以上大城市的數量從83個增加到325個，其中有213個在發展中國家。

　　在統一的市場引導下，大都市區內各城市通過密切的社會經濟聯系構成一個有機整體，在與外界不斷進行能量交換的過程中，產生自組織功能，不斷進行自身結構的調整優化，以適應外部環境的變化，并創造出更多的發展機會，使大都市區在區域、國家甚至世界經濟中占有舉足輕重的地位。大都市區現在是、將來也是人類物質財富的主要創造地。全球著名的大都市區（如紐約大都市區、巴黎大都市區和東京大都市區等）的共同特征是：跨國公司總部、世界級銀行總部、大型研發機構云集，經濟總量占絕對優勢，高級管理人才、技術人才、經營人才匯聚。

　　二、大都市區化：中國城市發展的新階段

　　中國面臨著城市化進程的跨越，與以信息化帶動工業化的產業跨越發展相對應，中國也處于以都市區化帶動城市化的新城市時代。2005年我國城市化水平達到43．0％，按照1975年美國城市地理學家Ｒ． Ｍ． Ｎｏｒｔｈａｍ提出的城市化過程曲線，已經處于城市化加速階段。由于如下兩方面原因，未來我國大都市區將會有一個較快的發展：

　　一是未來20年我國城市機動化將會有一個較大的發展，機動化一方面將極大地擴展城市功能的地域范圍，促進在通勤范圍內（一般認為是45分鐘至1小時）形成城鎮群體組合的城市；另一方面，通過城市功能地域的交融，將極大地改變傳統的城市與城市、城市與郊區的關系，城市功能的網絡化與郊區的城市化趨勢將十分明顯，大都市區的發展將成為一種不可阻擋的新潮流。二是中國鄉村有數倍甚至數十倍于發達國家的人口密度，較低的經濟發展水平以及巨大的人口數量導致了城鄉勞動力的同時過剩，因此，我國在工業化過程中必須是一條城鄉共同發展的道路，在大中城市不斷發展的同時也帶動了小城鎮的發展。當前，我國大城市優先增長的城市化道路雖然政府部門有不同意見，但已經得到廣大專家學者的認同。目前我國普遍重視城市物質形態的建設，而對城市地域功能的擴展重視不夠，通過大都市區這種有效的空間組織形式可以促進城鄉之間功能上的銜接和融合。

　　事實上，沿海的長三角、珠三角和京津冀三大都市區已經進入了多個大都市區的空間聯合階段，成為我國經濟發展和對外開放程度最高的地區，是我國高度參與全球經濟分工的地區，是面對全球制造業向中國轉移過程中承接能力最強、轉移效率最高的地區，也是加速我國經濟的階梯式發展的動力源區。2004年，這三大都市區對中國經濟的整體貢獻率已經達到2／5。可以預見，未來20年中國城市化進程的方向、重點、格局、成效，將對新一輪經濟增長的動力、質量和公平性產生戰略性的作用，這三大都市區將在不久的將來成長為具有世界影響力的經濟空間。與此同時，我國中部、東北、西南和西北各地的大都市區紛紛興起，對于推動當地經濟發展、提升當地的整體社會發展水平，正起著越來越重要的作用。

　　然而，發展中國家發展的經驗表明，過分依賴市場很容易造成危機，在大都市區則表現為城市蔓延、人口膨脹、環境惡化、中心城市衰退等各種城市病。反之，政府過分不恰當干預也會影響城市的健康發展。如何擺正政府在大都市區發展中的位置和發揮有效作用，實現“有效的”大都市區管治，不僅是發展中國家普遍考慮的問題，更是中國未來區域政策需要關注的問題。

　　三、大都市區管治：中國未來區域政策需要關注的問題

　　作為公共政策的組成部分，區域政策實質上是政府對一國范圍內經濟資源的空間配置所實施的公共干預行為。區域政策是針對區域問題（區域的落后病、蕭條病與膨脹病）而出現的，區域問題是有階段性變化的，區域政策的重點也會隨著主要區域問題的變化而改變。

　　在前工業化社會，尚未有成形的區域政策，整個社會生產力普遍較低，社會的主要精力集中在創造推進工業發展的人文與物質基礎方面，包括改善教育、衛生、交通和農業生產等基本要素。在過渡社會，由于由農業社會向工業社會轉型不可避免地會出現空間轉換問題，加之當時相當一部分資源尚未得到充分利用，區域組織問題開始引起人們的高度重視。在本階段需要有推動農業社會向工業社會轉型的區域政策。在工業化社會，區域差距逐漸拉大，同時原來工業化高度發達的地區蕭條病開始出現，這就需要政府對落后病和蕭條病進行整治。進入后工業化社會之后，區域政策主要關注的是城市與大都市區的區域問題。國家區域政策主要著眼于改善自然環境質量、調整城市區域內部空間布局和改善城市間聯系方式等方面。

　　新中國成立以來，中國區域經濟的發展思想經歷了從平衡發展論到不平衡發展論，再到非均衡協調發展論的變革。然而，中國是一個地區差異極大的發展中大國，各地區情況千差萬別，既有東部沿海與中西部內地的差異，也有南方和北方的不同，更有新興工業化地區與老工業基地的差異。所面對的問題區域，不僅有落后區域，而且有蕭條區域，因此不僅有針對落后區域的政策，如反貧困政策、西部大開發政策；也有針對蕭條區域的政策，如東北等老工業基地的振興政策。隨著經濟發展階段的變化，東部沿海發達地區以及中西部的較發達地區將陸續達到中等發達國家的水平。2004年上海、江蘇、浙江、廣東等沿海發達省市工業增加值占地區生產總值的比重已經接近50％，大都市區的膨脹病日益顯現，這就需要從現在開始必須著手考慮制定針對膨脹地區的發展政策——大都市區管治，并將這種政策納入到統一的區域政策體系中。

　　從宏觀角度看，我國在還沒有徹底解決區域落后病和蕭條病的基礎上，又面臨著要解決膨脹病的問題，從而在一定程度上增加了政府在國家范圍內對經濟資源進行空間配置的難度。盡管如此，仍然需要在

　　（作者單位：西北大學經濟管理學院）