中國誕生新的經濟憲法

　　

李曙光參與了破產法12年立法的全過程　　圖片由受訪者提供 點擊此處查看全部財經新聞圖片

　　———破產法起草小組成員、中國政法大學李曙光教授談新企業破產法出臺

　　□本報記者　余力

　　-政府基本退出破產事務，所有企業將受到同一“劣汰”原則的約束，國有企業的特殊地位不復存在

　　-新破產法規定擔保債權優先于償付工資等勞動債權，但只適用于在其生效后破產的法人企業

　　-金融機構的破產首次被提出，這意味著銀行、券商等機構不再是經濟體中的獨立王國

　　-新破產法不僅不會引發破產潮，而且將提高整體社會信用，將改善中國國際形象

　　破產法出臺是歷史性進步

　　記者：8月27日，新企業破產法在全國人大獲審議通過。作為立法小組成員，您如何評價？

　　李曙光：這是中國轉軌時期的標志性事件。它標志著中國的市場經濟上了一個臺階：這部破產法出臺之前，中國處在市場經濟的初級階段，現在，可以說進入了中級階段。

　　世界各國都將破產法視為“經濟憲法”，道理很簡單：對于市場經濟主體而言，破產法是關乎“死”的法律，它解決的是市場退出的問題。沒有死的威懾，哪有對生存的敬畏？市場經濟秩序何以確立？

　　1986年，中國推出了第一部企業破產法，但那部法律只適用于全民所有制企業，而且冠以“試行”二字。這一“試行”，一直試了20年。20年間，中國誕生了數以百萬計的個體、私營企業，它們都沒有破產的規則可循，債權人利益無法得到有效保障，這在世界經濟史上極為罕見。

　　出臺一部適用于所有中國企業的破產法，是中國經濟發展的內在要求。20年過去了，新企業破產法，應這樣的內在要求而生，填補了市場經濟規則體系的一個大缺口。這是歷史性的進步。

　　只是，現在這部破產法還不完整，還只是半部破產法——關于個人破產的內容，這次完全沒有納入。我希望，個人破產法不必再等20年，下一個10年就能出臺。

　　記者：目前這部破產法，從1994年就開始立法，至今歷時12年。1986年，當時的破產法出臺，許多人將之視為革命性的突破。從“革命性突破”到您所說的“歷史性進步”，這之間跨越了什么？為何這么漫長？

　　李曙光：任何一部法律的出臺，都是各種力量博弈的結果，是當時社會真實水平的體現。

　　1986年破產法立法時，我還在讀博士，參與了一些相關工作。當時非常激動——“破產”這個概念，從被視為洪水猛獸，到能被社會接受，成為法律，這是觀念的革命性突破。從那之后，破產就不再是一個令人恐懼的詞匯，不再是不可言的禁區。

　　之后，1993年國家經貿委組織了國有企業破產調研，建議修改當時的破產法，我是報告執筆人之一。報告提交給當時的副總理朱镕基。第二年，新破產法列入全國人大立法規劃，我一直參與至今。

　　這部法律關乎“死”，它牽涉利益主體之眾多、博弈之復雜，由于立法草案沒有向社會公布，一般人很難想象。債權人、債務人、消費者、廠商、境內外投資者、職工、政府……幾乎市場中的所有主體都難以置身其外。12年的立法過程，實際就是各方對市場經濟規則的認識和爭議的過程，與中國轉軌進程中的重大主題環環相扣：市場產生的問題是不是由市場解決？政府的邊界在哪里？公平和效率如何定義？

　　關于這些問題的爭議至今仍未完全停息。這么復雜的轉型過程、這么多的期待中出臺的新破產法，最終呈現的法條，既與國際規則接軌，又有許多基于中國國情的折衷和平衡，體現了當前中國社會對市場經濟的真實理解。

　　擔保債權將先獲得賠償

　　記者：“當前中國社會對市場經濟的真實理解”，與20年前相比，進步體現在新破產法的哪些內容上？“折衷和平衡”又是哪些？

　　李曙光：最直觀的進步顯然是，破產不再是國有企業的“專利”，這部法律適用于所有企業類型。同時，市場產生的問題應主要由市場解決，國有企業的破產從行政破產走向市場化破產；政府由過去全面主導國企破產，到今后即使不是全部，至少也是絕大部分退出破產事務，只在有限時間、有限范圍保留了它的作用(除了金融機構破產事宜，基本上已沒有政府的影子)。

　　政府基本退出破產事務，意味著所有企業將受到同一“劣汰”原則的約束，國有企業的特殊地位不復存在。市場里的投資、交易將更為公平，優勝劣汰的競爭法則將有效發揮作用。市場中的利益格局和利益預期也將隨之發生重大變化。

　　近30年來，中國社會的變革，是立法依賴型的改革：一個制度出來，一夜之間改變了公眾的預期，隨之帶來整個社會的進步。1993年公司法出臺，就是這樣。在那之前，沒有多少人知道公司為何物，應受何種規則約束。之后，“公司”成了中國社會的常用名詞，深刻影響了經濟以至人際關系。

　　同樣，新破產法回答了何謂“劣汰”，債權人、債務人利益如何界定，政府與市場的距離有多遠……種種這些根本性問題的回答，夯實了市場經濟的制度基石，將帶來市場關系的根本變化。作為這個過程的參與者，我深刻感受到個人的渺小，歷史在不經意間邁出一大步。

　　我相信，新破產法中蘊含的許多理念，將慢慢滲透、影響中國社會的各個層面。

　　如首次提出的債務人財產一章，隱約提出欺詐交易概念———欺詐交易是無效交易，可以撤銷的交易；如跨境破產———中國法院對破產的裁定，對中國在境外的財產有效，反之是不是亦然？如破產責任，包括虛假破產、企業高管責任，將受到法律的追究。

　　另一方面，任何進步都無法脫離現實環境。新破產法中，最具挑戰性的任務是在保護債權人利益和維護破產企業職工的利益之間達成平衡，這也是分歧最大的地方———一方要求向“擔保債權優先清償”的國際慣例靠攏，另一方則堅持優先償付工資等勞動債權。為了兼顧兩方意見，新破產法規定擔保債權優先，但只適用于在其生效后破產的法人企業。

　　新破產法中，金融機構的破產首次被提出，這意味著銀行、券商等機構不再是經濟體中的獨立王國�？紤]到此類破產事務的復雜性，相關規定同樣體現了平衡和折衷之意———允許金融監管當局干預銀行、證券公司和保險公司的破產或重組。

　　記者：新破產法中關于擔保債權優先的規定，雖然已做折衷處理，但能平息人們對破產國企職工利益會受損害的擔憂嗎？

　　李曙光：新破產法解決的是市場經濟中的規則問題。破產國企職工的安置是中國轉軌時期面臨的特殊難題，是整個社會必須支付的轉軌成本，不能只由一部或幾部法律承擔，需要一系列的制度安排，如社會保障制度、破產保護基金等共同解決。擔保債權優先，并不意味著漠視職工利益，相反，我認為，新破產法通過之后，當務之急就是要建立起破產保護基金和完善社保體系，以使破產企業職工得到基本的社會救助。

　　整體社會信用將得到提高

　　記者：有評論認為，當前中國社會信用缺失，一些企業極可能選擇惡意破產，以逃廢債務。新破產法的實施，會不會面臨信用危機的挑戰？會不會引發破產潮？

　　李曙光：中國社會的信用現狀確實令人擔憂。但破產法恰恰是關于信用的基礎性法律，好的破產法有助于社會信用的提高。

　　人類到目前為止的經濟關系主要是債權債務關系。美國一位法學家曾說，“一部債權人與債務人的關系史，實際上就是人類的社會與政治關系史�！�

　　從理念上，破產人之所以最終破產，有可能是由于無能，有可能是運氣不好，也有可能是惡意破產。但不論出于何種原因，破產意味著信用鏈條斷裂，破產人在這個社會中的信用較差，這是一個可以看見的標準。

　　從制度上，破產法提出了治惡機制。如破產責任，如反欺詐交易。

　　從商業習俗上，破產法會產生持久而長遠的影響。它有利于提高市場的公平與效率，有助于提高人們的預期，從而塑造新的商業文明———在社會信用建設的金字塔中，它是最基石的部分。

　　而且，此次通過的新破產法由劣汰機制和挽救機制兩部分組成，其中的重整制度就給了破產人信用再生的機會——在提出破產申請后，陷入困境的企業依然有可能通過有效的重整避免破產。

　　新破產法是否會引發大量破產？不會。目前中國的市場經濟并非失控的市場經濟。破產，還是不破產，債權人、債務人會基于自身利益做出選擇。而法院會考慮如何防止惡意破產和濫訴。

　　破產法的作用，是降低經濟生活中的交易成本，保證破產事務中的公平與效率，讓市場經濟更有序，而非鼓勵破產。美國破產協會曾告訴我，根據他們的長期統計，破產案件的多寡，與經濟周期相關，與破產法是否修訂無關———在經濟特別繁榮或特別蕭條時，破產案件都比較頻發。

　　改善中國國際形象

　　記者：2004年，歐盟對中國的市場經濟地位提出疑問，理由之一就是中國沒有市場經濟的破產法，而美國對中國新破產法的立法也一直高度關注。新破產法對中國的國際形象意味著什么？

　　李曙光：不僅是歐美政府，聯合國貿易法委員會、世界銀行、亞洲開發銀行、國際破產協會等國際組織，國外法學教授、律師、企業家、投資者這些群體都對中國的新破產法保持了長久的關注。

　　10年前，亞洲開發銀行就向中國提出有關建議。世界銀行則為中國破產法設立專門項目，香港會計師公會破產組也提供了大量建議。他們與中國的政府部門、立法機構和專家學者有大量的交流。這部法律是基于中國經濟自身內在的要求，多方合力的一個開放性結果。

　　這次新破產法通過之后，我首先要做的事情是發電子郵件，告訴各國朋友這個好消息———差不多10年了，我每次都說“有可能(通過)”，這次，終于可以說出“通過了”，可以交待了。

　　歐美等國關注中國的新破產法，是基于自身的利益考慮。

　　大量外國投資者進入中國，交易無所不在，產生了大量債權債務關系，如果一方不履行，交易就沒有保障。沒有市場化的破產法，就沒有基本預期。投資者只能轉向政府官員，或其他有影響力的人士尋求保證，但這既不穩定，也不公平———對于第一次進入中國的外國投資者而言，在起跑線上就落于人后。

　　有一套明示的、透明的游戲規則，有穩定的預期，就成為外國投資者的迫切要求，也成為他們政府的迫切要求。

　　同時，在全球化進程中，中國已成為最重要的貿易國之一，各國政府尤為關心中國是不是在公平競爭，中國的產品價格是不是包含不公平的因素——一些國外的觀點認為，中國產品的低價，是因為中國企業可以付給工人不合理的低工資，甚至是不付工資；或者是因為政府大量補貼，使許多本應破產的企業還可以生存。

　　這幾年圍繞中國產品發生了許多貿易爭端，說明這樣的看法還有相當的市場。即使中國企業自身競爭力很強，外國人也將信將疑。如果我們有一套完整的市場經濟的規則體系，可以很大程度上消減國際上的疑慮。這次破產法的出臺，可以起到這樣的作用。

　　企業利益、市場利益、國家利益，都是立法的出發點，如果我們的法律制度強調公平競爭，讓其他國家無話可說，我們就能更順利地融入全球經濟中。

　　有必要設立國家破產管理局

　　記者：新破產法定于明年6月1日開始實施，還有9個月的準備時間。需要做哪些準備？您曾說，破產法是您的一半生命，這個時刻，您有何感受？

　　李曙光：法律只是一張紙，在適合中國國情、符合國際標準和可操作性這幾方面，要真正發揮作用，還有大量工作要做。新破產法影響最大的，包括經營不善、處于危機中的企業(管理層及職工)，苦于債權無法回收、無路可循的債權人，處理破產事宜的中介機構及公權機構的人員。在正式實施之前，法官、律師、會計師、企業家、投資者、政府官員需要首先了解新破產法。

　　而且，有必要設立國家破產管理局，以保證這部法律的有效實施：專門協調破產管理人事宜；負責破產統計數據的收集和發布；破產機構高管如有違法行為，應有部門代表國家和公眾追究；還有跨境破產事宜，也需要專門部門管理；新破產法的司法解釋與其他法律的協調，以及后續立法的推進，同樣需要專責機構負責。

　　如果仍是多部門管理，常常是多部門不管。沒有一個部門是立法實施的責任人，再好的立法可能也只是紙上條文。

　　作為參與者和見證者，在獲知表決通過時，我感到幸福。但這個時刻并不意味著結束，而是一個新的開始：如果說，我們過去的工作，主要是理念的推進，那么，今后的工作需要更多地考慮操作性和制度的完善。更何況，另一半的破產法———個人破產法仍在前方。

　　(P1177373)

　　-破產法重要條款摘要：

　　第一章第二條企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。

　　企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整。

　　第十章第一節第一百零九條對破產人的特定財產享有擔保權的權利人，對該特定財產享有優先受償的權利。

　　第十二章第一百三十四條商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。

　　金融機構實施破產的，國務院可以依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。

　　-海外媒體評論：

　　中國立法機構通過了企業破產法，這使中國在完善經濟立法方面邁出了人們期待已久的一步。

　　———《亞洲華爾街日報》8月28日

　　企業破產法的施行，代表官方對國有企業的特殊照顧將不復存在。

　　———《信報》8月28日

　　中國通過了企業破產時，比起職工工資優先償還金融機關貸款的企業破產法。新破產法根據市場經濟原則對1986年制定的破產法進行了全面修改，預計中國虧損國有企業將陸續退出市場。

　　———《朝鮮日報》8月29日

　　(中國)剛剛通過的企業破產法對破產企業的債權人和職工給予平等的保護。

　　———《澳大利亞人報》8月30日