破產法立法背后的故事：歷時十二載幾次擱淺

　　通過破產讓半死不活的企業(yè)死去，體現了人類在制度安排上的某種智慧

　　2006年8月27日，我國社會主義市場經濟法治化進程中值得紀念的一天———《中華人民共和國企業(yè)破產法》獲十屆全國人大常委會第二十三次會議表決通過，并將從2007年6月1日起施行。

　　昨天，企業(yè)破產法起草工作組有關負責人接受了本報記者的專訪。企業(yè)破產法的起草工作為何跨越三屆人大任期，前后歷時十二載？起草過程中，遇到了哪些疑難，立法部門又是如何解決的？……立法背后的故事，無疑為我們進一步加深理解這部法律提供了一把鑰匙。

　　一波三折，十二年磨一劍

　　記者：從1994年開始，企業(yè)破產法就列入了全國人大常委會的立法規(guī)劃之中。掐指算來，這部法律起草經歷了三屆全國人大任期，費時十二年之久，期間幾次擱淺。能介紹一下這部法律起草的經過嗎？

　　起草工作組負責人：根據八屆全國人大常委會立法規(guī)劃的要求，八屆全國人大財經委從1994年3月開始組織有關部門和研究單位成立起草組，開始研究起草破產法草案。為了廣泛聽取意見，起草組組織若干調研組到各地進行了深入的調查研究，同時委托遼寧、四川兩省人大財經委分別起草出一份草稿。并就《企業(yè)破產法(試行)》和《民事訴訟法》第十九章“企業(yè)法人破產還債程序”及國務院有關規(guī)定的實施經驗進行了總結。在上述工作的基礎上，起草組經過深入研究論證，廣泛征求意見，擬訂出破產法草案初稿，經向有關部門、地方和國內外專家多次征求意見，形成《中華人民共和國破產法(草案)》，經八屆全國人大財經委員會全體會議討論通過后，于1995年提交全國人大常委會。但是，由于對本法的出臺時機是否成熟存在不同意見，以及

社會保險制度及其立法一時難以配套等原因，草案當時未能進入全國人大常委會審議程序。

　　九屆全國人大期間，起草組繼續(xù)進行這一工作，一方面對當時企業(yè)改革與破產現狀進行總結研究，同時著手繼續(xù)修改破產法草案。2000年3月，起草組召開會議，就草案的修改問題進行了研究。大家認為，隨著國有企業(yè)改革的進一步深入和市場經濟的發(fā)展，將草案提交常委會審議的時機已基本成熟，草案包含的內容經過反復修改，廣泛征求意見，已基本可行，起草組應當抓緊工作，爭取早日提交常委會審議，會議還就草案修改的原則提出了具體意見，原擬于2002年上半年再次上報全國人大常委會審議，后因個別地方出現了企業(yè)不穩(wěn)定現象并引起人們對國有企業(yè)破產有關問題的分歧意見，這一工作又暫告一段落。

　　十屆全國人大成立后，企業(yè)破產法再次被列入五年立法規(guī)劃，確定繼續(xù)由全國人大財經委員會負責組織起草。財經委員會于2003年8月調整起草機構，再次啟動草案修改起草工作。起草組根據全國人大常委會領導的指示和立法指導思想，總結以往工作，結合我國國情和實踐經驗，廣泛開展調查研究，多次召開立法座談論證會，認真聽取各方意見，不斷修改完善草案，并于2003年11月將草案再次送各地和有關部門征求意見。就草案涉及的一些重要問題，采取登門拜訪的形式，與有關方面多次進行協商，基本取得一致意見。2004年5月，起草組再次召開大規(guī)模座談會，征求人民法院、國務院有關部門、地方、企業(yè)、職工和破產清算從業(yè)人員的意見，就一些重要問題進一步達成共識。5月28日，草案經全國人大常委會辦公廳正式征求國務院意見。隨后，起草組逐條研究國務院等各方面反饋的意見，再次對草案進行了修改完善，形成正式草案，經全國人大財經委全體會議審議通過后，于2004年6月21日正式提交十屆全國人大常委會第十次會議進行初審。

　　此后，十屆全國人大常委會第十二次會議在2004年10月對草案進行了第二次審議。本來是再經過一次修改審議以后，就可以通過了，但恰恰在這一關鍵時刻，在破產清算、債務清償順序問題上出現了爭議，爭議的焦點是到底勞動債權優(yōu)先，還是擔保債權優(yōu)先？這一爭就是兩年。兩個優(yōu)先都有硬道理。立法時到底把哪個放在優(yōu)先的地位，就成了立法者的難題，處在兩難之間，難以取舍。在全國人大和國務院領導的關注下，全國人大法律委員會、法工委和國務院法制辦以及許多專家學者進行廣泛調研，做了大量工作，終于找到了結合點與突破點，提出了目前這一“新老劃斷”的方案。這是立法工作的重大突破，解決了歷史遺留難題，也和立法的指導思想統一起來，掃除了障礙，同時也凸顯出這部法律的中國特色。這一處理方式得到了各方面的廣泛認同，在這次常委會審議修改之后，以157票贊成，2票反對，2票棄權獲得通過。

　　破產立法，在爭議中成熟

　　記者：聽說在破產法起草過程中，有關方面曾在一些問題上產生過意見分歧，對有些問題的爭議還比較激烈。能談談這方面的情況嗎？

　　起草工作組負責人：在法律起草過程中，有意見分歧是正常的。除了前面提到的勞動債權與擔保債權誰優(yōu)先清償的問題外，在適用范圍、破產原因、重整制度、破產企業(yè)職工權益保護、金融機構的破產等問題上都曾有過爭論，我就其中的幾個問題簡要地作個介紹：

　　第一個問題，關于適用范圍。這在起草中有過較大爭論，也幾經變化。一種意見建議將商自然人，即個體工商戶的破產及消費信貸破產納入本法調整；一種意見即起草組意見，適用所有企業(yè)法人、合伙企業(yè)及其合伙人、個人獨資企業(yè)及其出資人以及依法設立的其他盈利性組織。后來在審議中，主要考慮到合伙企業(yè)與個人獨資企業(yè)破產要連帶到合伙人與個人投資者破產，而個人破產需要一定的財產登記制度與個人信用及相關的制度配套，加之依法設立的贏利性組織沒有形成固定的含義，且難以劃定明確的范圍，為便于操作，最后將本法調整范圍局限為企業(yè)法人。當然，有必要指出的是，本法雖不直接調整合伙企業(yè)與個人獨資企業(yè)，但對這類企業(yè)破產的法律規(guī)定也做了必要銜接。

　　第二個問題，關于破產原因。早先的草案對于企業(yè)破產原因規(guī)定為：“債務人不能清償到期債務的，依照本法規(guī)定的程序清理債務”。這樣規(guī)定，簡單明了、易于操作。在征求意見和審議中，有不少人存在一種擔心，即僅以這樣一個原因即允許債權人或債務人申請破產，會不會引發(fā)大量企業(yè)，特別是國有企業(yè)破產呢？會不會給一些惡意申請者以借口？也有意見認為，目前有一些國有企業(yè)不同程度存在不能清償到期債務的問題，如不加限制地以一種原因作為破產原因也不利于這類國企的脫困。根據這一情況，立法機關將破產原因修改為，企業(yè)法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力。

　　第三個問題，關于金融機構的破產。依據本法規(guī)定，

商業(yè)銀行、保險公司等金融機構的破產從大的方面應適用本法。但由于這類企業(yè)比較特殊，對于這類企業(yè)的破產要有一定的特殊措施。故在起草過程中，曾有人建議商業(yè)銀行等金融機構的破產不適用本法。但后來考慮到如不適用本法，就這類企業(yè)的破產專門制定破產法既不可能，也不符合立法的經濟性原則，而且本法規(guī)定的相關程序對這些企業(yè)也是適用的。故在最后通過的法律中，對金融機構的破產做了較為具體的規(guī)定，同時規(guī)定由國務院依據本法和其他有關法律的規(guī)定制定實施辦法，即對這類企業(yè)破產的一些特殊事宜，要按照國務院依據企業(yè)破產法和商業(yè)銀行法等法律、行政法規(guī)制定的實施辦法來辦理。

　　企業(yè)破產法的通過，是我國破產制度建立健全的重要步驟，但還不是全部。由于種種原因，現在的這部法律對個人破產問題沒有涉及，但隨著條件的成熟，這一問題最終會得到解決。到那時，我國的破產制度才趨于完整、完善。