本報記者 秦旭東 北京報道
對于現年67歲的石廣生來說，領導國有資產立法可能是一個打破他職業生涯紀錄的棘手難題。
作為中國前外經貿部長，石廣生上世紀90年代親身參與了中國加入世貿組織的漫長艱難的談判進程。而現在，作為全國人大財經委員會副主任、國資法起草領導小組組長，他的任務是主持制定一部法律，以便規范管理中國數以萬億計的龐大國有資產。
國資法起草小組中有30多個部門的官員參加，所牽涉的利益糾葛錯綜復雜。
“越調研越復雜，難度太大。”石廣生不久前在談及國資立法進展時感嘆說。
“難度太大”的一個標志是，原定今年出稿并提交全國人大常委會會議審議的《國有資產法》草案，目前看可能要難產了。
“8月上會審議肯定來不及了，草案都還沒有拿出來，10月也不大可能，唯一的機會是12月的全國人大常委會會議，但現在看時間還是太緊。”國資法起草工作小組專家成員、中國政法大學教授李曙光分析說。
盡管如此，起草小組仍在努力，“年內還是想爭取上會審議一次。”
“年內提交審議很難”
2006年本來是國資立法值得期待的年份。“按照年初的規劃，是希望上半年把基本問題研究清楚，下半年拿出草案的。”國研中心企業研究所副所長張文魁介紹說。
國有資產立法的進程早在1993年八屆全國人大時期就開始，至今已歷時13年。1995年曾有過一個草案，后因不成熟而被放棄。2003年國資委的成立成為一個新的拐點，2004年，國資立法再度提速，國資法起草小組重組，由領導小組、顧問小組和工作小組構成，陣容之龐大為以往各項立法所少見，僅工作小組中，就有國資委、財政部等30多個部門的人員參加。
今年年中的一次會議上，起草小組開列了國資立法中涉及的15個問題交給成員單位，征詢各部委的意見。(見附表)
“6、7月間，大會小會開了不少，都在討論這15個問題。”國資法起草顧問組專家、北京大學法學院教授劉劍文告訴記者。
這15個問題從國資法的定位和調整范圍、國資管理體制到國資收益上繳和國有資本經營預算等核心問題，基本涵蓋了國資立法的方方面面，可以看作是一個立法的大綱。把這些問題搞清楚了，拿出草案就比較容易了。
這個進展還將系于各部委的意見。本報記者了解到，國務院國資委在6、7月間針對其中的12個問題向起草小組提交了一份書面意見。
“大小國資法”之爭
影響國資立法進程的焦點問題，首先是國資法的定位和調整范圍，以及與此關聯的對國有資產的定義問題。
目前，國家國資委只管理160多家中央企業。而在這一管轄圈子之外還有五大類國企和國資，包括400多戶金融類國企、80多個部門下屬的5000家國企，鐵路、煙草、郵政三個行業的國資，以及外匯儲備、廣電和學校、醫院等非經營性轉型的國資。
在省一級，有些地方的部分金融類企業由國資委管，而在地市一級，有些地方的國資委甚至還管部分行政事業性資產。
那么，未來的國資法調整的范圍到底是包括所有各類國有資產，還是只包括經營性國有資產？“大小國資法”之爭，自立法啟動之初至今未有定論。
國資委6、7月份提交的意見是，“經營性、行政事業性和資源性三類資產應統一納入該法調整范圍”，但是應該強調“側重規范經營性資產”。理由是，作為國資管理的基本法，應當為各類國資管理提供共性原則和依據。
立足于“大國資”的概念，國資委認為自己的監管范圍應包括全部國有資產——經營性和非經營性，監管對象包括企業和行政事業單位和國家建設單位，企業則包括工商、金融、保險企業和境外企業。
這種“大國資法”觀點在早期附議者甚眾。但李曙光認為，這個設想要想實現可能會很難。因為這意味著要制定一部涉及憲法、民法、經濟法、行政法甚至包括刑法等復雜法律關系的大法，難度之大使之幾無可能。
于是，去年年底在昆明的國資立法研討會上，“小國資法”——只調整經營性國資——的觀點占了上風。李曙光也透露，現在看“偏小”已經成為共識，關鍵就是看“偏”到什么程度。
李曙光說，可能的結果或許會是，在總則中對行政事業性和資源性兩大類國資作一個原則性的安排，為將來立法細化提供一個依據。
直接持股之惑
國資法起草中的第二個爭議焦點，是國資委定位和國資管理體制問題。
前述國資委意見中強調國資委代表國家履行出資人職責，專門監管國有資產，是不承擔社會公共管理職能的特設機構。
關于具體的國資管理體制，國資委的意見是三層架構——國資出資人代表機構、國資經營機構和出資企業。第二層的國資經營機構由第一層授權，對第三層履行出資人責任。
李曙光認為，這基本上只是重述十六大以來相關文件的提法，沒有突破性的東西。而一直未曾解決的矛盾就是國資委作為出資人和監管者的角色沖突。
“像新加坡的淡馬錫，就是純粹的出資人，不涉及行政管理，而要做監管者就要涉及公共性的管理，比如制定規章，指導下級國資委等，這就不是一個出資人和股東的角色。即使通過授權，把出資人職權下放，但是在法律上的關系也還沒有理順。”李曙光說。
國資委的意見中也對國資委直接持股和同業禁止的關系作了解答。
國資委認為，目前并不存在直接持股的法律障礙，對同業禁止國家法律也沒有明確規定。目前國資委監管的企業中就存在同一行業有兩家以上企業的情況，比如電信公司4家，石油公司3家和航空公司3家。
國資委的意見表示，由于央企和國有經濟調整還在進行，現有格局并非理想狀態，調整尚需時日，因此建議國資立法不涉及同業禁止的規定，不對國家股東行為作特殊限制。
目前一般的模式是國資委還是出資人，中間由集團公司控股上市公司，而在上海已經出現國資委直接持有上市公司股票的先例。
對這一問題，李曙光認為，國資法可以不涉及這方面的規定，但是反壟斷法、反不正當競爭法和公司法上要管同業禁止的問題。既是大股東，同時又是該行業相關企業的監管者，并且可以發布一些行政規章和規范性文件，這就涉及市場公平競爭問題。
“在國內可能還好辦，但是放在國際上就很難過得去，特別是現在大量國企在海外上市的情況下，可能會引發一些特殊的訴訟風險。”
國資分肥
出資人和監管者角色困惑在回答關于國資收益分配這個敏感問題時再次顯現。這時候，國資委強調其出資人角色，而不提監管者角色。
國資委的意見強調，誰投資誰受益，國有資本經營預算與公共預算相分離，國資委作為出資人，應當由其統一收取國資收益上繳國庫。
這就是說，國資經營預算和公共預算應該是分開的兩本賬。
按照國資委的計算，在預算編制上，國資收入項目主要包括國有資本經營收入(包括稅后利潤和股息、紅利)、國有資產出售收入、中央政府性基金收入、公共財政預算轉入收入(包括虧損補貼、退稅和財政貼息收入)和其他收入。
而國資收益支出項目則“主要用于進一步提高國資整體效益，重點向高收益、有發展前途的企業傾斜”。
國資委認為，“對企業補貼性、扶持性的資金和財政支付的企業所屬事業單位科研、工交、地質事業費等，屬于社會管理職能，仍要由公共預算開支。”
而對于國企歷史欠賬問題，國資委認為：“目前的國有資本收益很難解決國有企業改革成本及職工安置等問題，不應納入國有資本經營預算支出。”
國資委的這一訴求，在國資法起草工作小組中遭遇到了反對聲音。
李曙光認為，國資委享有國資收益權是有道理的，但要搞清楚開辦國有企業的目的是什么。
李曙光說，現實情況是，國企的發展，大量低價甚至是無償使用了公共資源，從公共財政里拿了錢，“比如今年財政部對中石化的100億補貼，比如國企呆壞賬的沖銷，與國企改革伴生的那些負效應，比如破產處理、下崗職工安置等，都是從公共財政買單、全民承擔的。”
李曙光對國資委意見中開列的國資收支項目頗有微詞——國資收入項目有5項，其中兩項(中央政府性基金收入、公共財政預算轉入收入)來自公共財政，而支出上只有三項，包括財政支付的企業所屬事業單位科研、工交、地質事業費、國企歷史欠賬問題等多項費用，都要甩給公共財政。
“這是什么概念？就是說國資收益全部用來發展國企，不用于公共產品的提供，那全民如何來享受這個利益？”李曙光解釋說，“納稅人可以從事經營，與國企之間存在競爭關系。如果用公共財政的錢來補貼國企發展，又不讓納稅人享受國資收益，這就相當于讓納稅人來資助與自己有競爭關系的企業。這是不公平的。”
