政府開發商博弈棋子灣

　　昌江政府不講誠信終吞苦果

　　○本報記者 寧遠

　　●政府代理公共權力的誠信度，關系到公共責任和公眾利益的實現程度。政府失信于民，表面上是政府威望的喪失，而本質上是對公共責任的漠視和對公共利益的侵損。

　　8月8日，海南中級人民法院作出一審判決，判令海南昌江縣兩級政府賠償瓊昌公司73萬余元，截至記者發稿，未得到昌江縣政府要上訴的消息。海南法律界一人士認為，這是政府不講誠信自吞苦果。

　　緣起

　　或許沒有這個官司，位于海南昌江縣古昌化城北部的棋子灣，現在已是一派熱鬧景象。

　　2001年年初，家鄉就在棋子灣畔的陳瓊幫回鄉探親時，和自家幾個兄弟通過對棋子灣地理位置進行充分分析后認為，從地緣經濟學的角度看，從�？诤腿齺喌狡遄訛�，都是兩個小時左右的車程，距離上適合城市到鄉村旅游度假，有開發價值。同時，他們感到開發棋子灣可以帶動海南西部的旅游業，帶動昌化乃至昌江縣的經濟發展，作為從昌化走出去的商人，對家鄉經濟開發做貢獻是責無旁貸。于是，他們決定著手對棋子灣開發。

　　2001年5月31日，陳瓊幫成立昌江棋子灣瓊昌旅游開發有限公司(以下簡稱“瓊昌公司”)，經昌江黎族自治縣政府(以下簡稱“昌江縣政府”)同意，與昌化鎮政府就棋子灣旅游區前期開發有關事宜達成了協議�！秴f議書》約定，在棋子灣整體規劃出來前，由瓊昌公司先期進入開發棋子灣景點。鎮政府同意按照昌江縣土地利用總體規劃和昌江縣旅游總體規劃，在棋子灣的旅游建設用地范圍內劃出50畝土地，使用時間50年，給瓊昌公司作為招商引資旅游開發用地，建設旅游服務設施。協議簽訂后，在不到一年的時間里，瓊昌公司陸續投資近300萬元在景區內修建了木板路、休息亭、快餐廳及帳篷住宿、垂釣、燒烤等娛樂項目。

　　但這種發展情形到了2003年2月份嘎然而止。2003年2月18日，昌化鎮政府給瓊昌公司發來了一紙《通知》，要求解除他們此前與瓊昌公司簽訂的開發棋子灣的協議書，瓊昌公司立即停止經營活動，并限期撤出該旅游區。

　　事情為何有如此大的轉變？一切緣于昌江縣政府2月11日所開的縣長辦公會議。該會紀要稱，政府方面也承認瓊昌公司對棋子灣旅游景區的前期宣傳、開發工作“功不可沒”，“對此給予充分的肯定和感謝”。但在棋子灣旅游總體規劃未形成之前，委派昌化鎮政府對棋子灣景區進行管理，瓊昌公司應中止經營活動，也不得在媒體上對棋子灣進行廣告宣傳。

　　“這樣的結果是我們難以接受的，當時在(縣長辦公)會上，我們也提出了反對意見，但沒有人聽我們的�！杯偛�公司的顧問陳瓊列對《證券導報》“財經海南”記者說。瓊昌公司堅持認為協議在先，政府不能想改就改，要求繼續留在棋子灣經營；但他們等來的卻是昌化鎮政府在4月連續兩次組織有關人員對瓊昌公司投資建設的旅游設施進行拆除。

　　多次法庭辯論

　　為了維護自己的合法權益，2003年9月，瓊昌公司一紙訴狀將昌江縣政府和昌化鎮政府告上法庭，訴請法院依法撤銷昌江縣政府《關于棋子灣旅游區開發建設有關問題的通知》、《縣長辦公會議紀要》、昌化鎮政府《關于瓊昌公司撤出棋子灣的通知》，并共同賠償瓊昌公司的損失(后撤回)。

　　2004年10月8日，幾經曲折之后，這一在海南省內引發了強烈反響的行政訴訟案終于在海南中級人民法院開庭審理。法庭上昌江縣政府辯稱，昌江縣政府和瓊昌公司簽訂該《協議書》時，海南省還沒有旅游總規劃，后因棋子灣獨特的熱帶沙漠海洋景觀被《海南省旅游發展總體規劃》規劃為“八大區”之一。保護好棋子灣獨特的自然景觀不被盲目開發，是縣政府的職責。棋子灣旅游圈內的具體規劃沒有確定，而且瓊昌公司在棋子灣的臨時設施已遭破壞，昌江縣政府面對該公司的實際情況，依據《海南省旅游發展總體規劃》下達通知中止瓊昌公司開發是合法合理的。

　　瓊昌公司認為，協議書里約定，為保護棋子灣的整體環境和自然資源，公司的旅游設施均以臨時性建筑為主，開發生態旅游，待將來旅游整體規劃出臺后，符合規劃的臨時建筑允許公司優先改建為永久性建筑，不符合規劃的公司將無條件拆除。為此，公司的經營行為與棋子灣的總體規劃并不矛盾，而縣政府要對棋子灣進行重新定位和整體規劃開發，也要尊重公司合法的開發經營權。

　　2004年12月，海南中院作出一審判決，依法撤銷昌江縣政府《關于棋子灣旅游區開發建設有關問題的通知》與《會議紀要》，撤銷昌化鎮政府《關于昌江棋子灣瓊昌旅游開發有限公司撤出棋子灣的通知》等對瓊昌公司侵權的四份公文。

　　由于昌江兩級政府不服一審判決，上訴到海南省高級人民法院。2005年4與1日，海南省高院審理此案，昌江縣方面在法庭上一再辯稱，縣政府是中止合同而非終止合同，中止合同是出于對棋子灣旅游資源的保護。4月6日，海南省高院作出終審判決認為：昌江兩級政府作出的4個對外的具體行政行為，單方解除其與瓊昌公司的行政合同，沒有法律依據，屬違法行政，應予撤銷。維持一審判決并駁回昌江兩級政府的上訴。

　　海南中院8月8日作出一審判決，判令昌江黎族自治縣人民政府、昌江黎族自治縣昌化鎮人民政府于判決生效之日起30日內賠償原告昌江棋子灣瓊昌旅游開發有限公司人民幣730390元，并承擔

　　海南一不愿透露姓名的法律界人士指出，在本案中，昌江兩級政府政府不講誠信、違法行政、越庖代俎單方解除合同、干擾企業經營行為非常明顯，這是導致其敗訴的主要原因。他認為，政府代理公共權力的誠信度，關系到公共責任和公眾利益的實現程度。政府失信于民，表面上是政府威望的喪失，而本質上是對公共責任的漠視和對公共利益的侵損。