圖：2005年以來CPI與名義利率情況

　　

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　　收入分配體制改革：一場“靜悄悄的”革命

　　國家信息中心經濟預測部宏觀政策動向課題組

　　最近政府一系列有關收入分配制度改革的舉措成了一個牽動各界神經的、最引人注目的話題。2006年5月26日，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配制度和規范收入分配秩序問題。在7月6日中共中央召開的黨外人士座談會上，胡錦濤就收入分配問題發表了重要講話。此后不久，由發改委牽頭，財政部、勞動和社會保障部、國資委、國家稅務總局、國土資源部、人事部、衛生部、監察部、司法部和公安部等13個部委協同參與制訂的《推進收入分配制度改革的意見》(下稱《意見》)草稿進入最后的征求意見階段。

　　收入分配改革駛入快行道

　　新一輪的收入分配制度改革在某種意義上講就像是一場“靜悄悄的”革命，不事張揚，但一直在有條不紊地進行著。新一屆中央領導班子上臺之后首先為社會弱勢群體辦了幾件實事：一是對農民“多予少取”，出臺減免農業稅政策；二是各地陸續提高了(主要針對農民工的)最低工資標準、企業離退休人員基本

養老金標準和城市最低生活保障水平，并不斷擴大城市居民低保范圍。然后，政府將視線又轉向了中低收入階層：一是將個人所得稅起征點由800元大幅提升至1600元；二是頒布并實施《公務員法》，讓政府公務員人員的工資上漲有法可依。現在，有關部門又開始積極謀劃《推進收入分配制度改革的意見》。這一連串的動作脈絡清晰、節奏分明，充分說明了一點：當前的收入分配改革并不象以往所做的那樣，不再是一個技術性的局部調整，而是一個系統性、全方位的大變革。

　　如果說從改革和社會兩個角度我們就可以推出收入分配制度改革必要性的話，那么從經濟的角度我們則可以看到改革的迫切性。其主要原因在于，我國居民收入差距已經明顯偏大。

　　首先，從絕對水平看，我國居民收入差距已經排在了世界前列。按照國家統計局的數據，我國城鄉居民基尼系數 2002年超過警戒線為0.45，2004年達到0.47。

　　其次，從分布結構看，收入差距廣泛存在于社會經濟的各主要方面。一是城鄉差別。按國際勞工組織發表的1995年36個國家的資料，絕大多數國家的城鄉人均收入比都小于1.6，只有三個國家超過了2，中國是其中之一。2004年我國城鄉收入差距擴大到了3.53:1。如果考慮到城鎮居民享有各種補貼、勞保福利和社會保障等隱性收入，以及農民尚需從純收入中扣除柴草等不可能成為消費基金、“三提五統”和用于再生產的部分，我國的城鄉居民收入實際差距約為5:1-6:1。社科院一份研究表明，如果把醫療、教育、失業保障等非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉收入差距世界最高。二是區域差距。從東、中、西、東北四大經濟區域發展看，不僅中、西、東北與東部地區人均GDP差距不斷擴大，GDP增長率的差距也沒有出現明顯的縮小，即絕對和相對差距仍在不斷擴大之中。三是行業差距。2004年人均收入最高的證券業為50529元，最低的是林業，為6718元，前者是后者的7.52倍。此外，電力、電信、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業職工的平均工資是其他行業職工平均工資的2～3倍，如果再加上工資外收入和福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5～10倍之間。四是企業差距。即使同為國有控股企業，2003年，寶鋼股份負責人薪酬最高的前三名平均值為85.34萬，中石化負責人薪酬最高的前三名平均值為28.4萬，華能國際負責人薪酬最高的前三名平均值為47.34萬。

　　最后，從發展速度看，我國居民收入由世界上最平均的一個國家之一，變成世界上差距最大的國家只用了二十幾年的時間，為國際所罕見。我國城鄉居民基尼系數1984年為0.24，1990年為0.32，1996年為0.33，2002年為0.46，2004年為0.47，20年翻了一番。

　　根據國際經驗，人均GDP達到1000到3000美元的社會階段，既是可能的經濟騰飛期，也是社會矛盾易發期。有些國家由此出發經濟再上一個臺階，成為了發達國家。而更多的國家則是因為沒有處理好社會矛盾，導致了經濟停滯不前，甚至出現了倒退。造成這兩種不同結果的重要原因之一就是收入差距是否合理。目前，我國經濟發展正處于這一敏感區間，收入分配差距又如此之大，加速推進制度改革刻不容緩！

　　收入分配制度改革中需要解決的幾個突出問題

　　初次分配不太合理

　　初次分配中存在著一些不平等、不公平現象，集中地體現在以下幾個方面：一是由于改革不到位，一些部門憑借“行政權利”獲得大量額外收益。根據有關資料，2004年全國公款吃喝3700億元，公車消費3986億元，公款出境旅游2400億元，公款賭資外流2000億元，合計12086億元。這一規模占當年各項稅收收入(不包括關稅和農業稅)的47%，并遠遠高于同期的國防開支。二是壟斷行業以壟斷地位獲取收益，壟斷行業內職工收入明顯高于其他行業的員工，許多企業員工工資是全國平均工資水平的3-10倍。根據國資委編制的統計年報，2005年利潤排名前40家的企業，平分了6000多億央企利潤中的95%。其中有12家企業的利潤都超過了100億，而這12家企業主要來自石油石化、冶金、通信和電力系統等壟斷行業。。三是地區改革開放程度的不同導致了一定的地區差別。部分地區因可以在一定程度上參與國際貿易，居民分享到國際分工的好處，收入增長明顯要快一些。與此同時，外資流入較多的地區，居民收入增加的機會也要多一些。四是居民收入在初次分配中所占比例偏低。有關資料顯示，居民、企業和政府三者的收入分配比重在1998年為68.6%：13.9%：17.5%，到2003年發展為61.8%：15.1%：23.1%，其中，居民收入比重下降了6.8個百分點，政府的比重上升了5.6個百分點。

　　二次分配缺乏力度與公平

　　當前，政府“二次分配”作用的弱化，主要體現在對高收入者稅收調節機制不健全；“偷、漏、逃、抗稅”嚴重，對非法收入處罰乏力；在稅收收入連年大增的良好環境下，我國稅收流失額也在趨于擴大。據專家保守估計，2004年我國稅收流失額至少4500億元，稅收流失率在15%左右，這與發達國家有很大差距。與此同時，低收入群體有效保障基礎薄弱，難以得到有效援助。比如說，中國養老保險覆蓋人口與城鎮人口數量就存在較大差距，1989年是1.37億人，到了2004年發展到1.93億人，兩者之間的缺口有所擴大。

　　更為嚴重的是，由政府主導的“二次分配”本來的作用是要彌補市場機制下初次分配在公平方面的不足，但在我國卻在一定程度存在著“逆向調節”的現象。通常情況下，少數高收入者繳納稅收應占個人所得稅的主要部分，如美國1991年10%的最高收入者繳納個人所得稅占全部個稅比重在80%以上。但在我國，由于受各種因素影響，高收入階層的個人所得稅收難以有效征收到位，而個人所得稅起點偏低(即使從800元提升為1600元以后這一問題依然存在)使得大多數人成為個人所得稅的征收對象，最后導致一個現象就是，按照國際慣例不該交稅甚至應該成為政府補貼對象的中低收入階層成為了交稅主力，而本該成為交稅主力的高收入階層卻往往成為漏稅逃稅大戶。

　　第三次分配格局沒有形成

　　在很多國家，除了初次分配和二次分配之外，慈善公益事業也較為發達，通過多種途徑和多種方式的捐助活動，許多富人的財產被直接或間接地轉移到了窮人手中，客觀上起到國民收入再分配的作用。因而，被學者稱為第三次分配。在國民收入分配的三個層次中，一次分配是原始分配，二次分配是對一次分配的調整，以政府調節來彌補市場分配的不足，三次分配則是對二次分配的補充，以民間捐贈來彌補政府調節的不足。由于第三次分配是人們自覺自愿的一種捐贈，它帶來的影響不僅是經濟的，而且還有社會與政治的，因而發揮了市場調節和政府調節無法替代的作用。

　　目前，我國有大大小小慈善機構100多家，但所掌握的總額還不到GDP的0.5%，而美國每年捐贈的慈善公益資金高達GDP的9%。初步分析，目前制約我國慈善事業發展的因素主要包括：(1)歷史文化中，往往主張“各人自掃門前雪，豈管他人瓦上霜”，因而對民眾慈善公益理念的形成帶來一定的制約；(2)缺乏規范的捐贈法律制度，現有的少數慈善公益事業較為零散，缺乏監督和規范管理，并出現過一些較大經濟問題；(3)我國現有的慈善組織缺乏獨立性，難以進行大規模高效運作；(4)缺乏足夠的政策扶持，經費來源嚴重不足，慈善組織的生存往往都成問題，更不用說發展壯大了。

　　收入分配制度改革動向分析

　　關于收入分配制度改革，“十一五”規劃綱要明確提出要“更加注重社會公平”。收入分配的公平性之所以重要，福利經濟學中早已有了論述。根據庇古的“收入均等化”學說，一個人的收入愈多，貨幣收入的邊際效用愈小；收入愈少，貨幣收入的邊際效用就愈大。所以，即使在社會總財富保持不變的情況下，如果把富人收人的一部分轉移給窮人，社會的總福利就會增大。

　　歷史上，西方資本主義之所以沒有如馬克思預測的那樣很快走向滅亡，一個很重要的原因恰恰是，馬克思有關社會主義收入分配的公平性原則催生了福利經濟學說，西方資本主義國家在有關理論指導下不同程度上向福利國家進行了轉型，政府開始積極建設社會保障體系，以幫助和救濟社會弱勢群體，減少貧富差距，緩解社會不同階層的矛盾。

　　福利經濟學不僅脫胎于馬克思的社會主義學說，而且在現實中取得了明顯實效，理所當然地也在當前我國收入分配改革中留下了自身的烙印。

　　1、 近期收入分配改革的重點

　　在5月26日的政治局會議中，中央就改革收入分配制度提出了“著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入”的基本原則。但鑒于我國城鄉二元結構、行政性壟斷、制度性腐敗、勞動力和資本等要素市場的雙軌制短期內難以破解和消除，至少在未來數年內，居民收入差距擴大的趨勢仍將繼續。

　　在這種情況下，近期收入分配制度的改革只能選擇幾個重點進行突破。

　　(1)“保低”優先

　　社會矛盾最容易激化的地方毫無疑問是社會的最底層。收入分配制度改革的第一步應當是提高農民、農民工和城鎮居民下崗失業人員、低保人員的收入和社保水平，正如新一屆政府上臺以來所做的那樣。

　　經濟學家納克斯曾經提出“貧困惡性循環”理論。該理論認為，貧困地區居民由于收人水平低，在用于生活消費支出之后，幾乎沒有余錢用于儲蓄，致使資本形成不足，生產規模和生產效率難以提高，最終又只能獲得一個低收入。這樣一來就形成了“低收入———低儲蓄———低資本投入———低生產效率———低收入”的惡性循環，貧困也就被一代一代地被“遺傳”了下去。而根據我國人口計劃生育制度，在相對貧困農村地區和少數民族地區，人口增長速度反而越快，并因此而形成了另外一個惡性循環：“經濟增長慢———人口增長快———經濟增長越慢———人口增長越快”。在這兩個惡性循環的疊加作用下，我國貧困的代際“遺傳”現象已經有所顯現。

　　有鑒于此，進一步鞏固和擴大前期“保低”成果，是此次收入分配改革的“重中之重”。健全城鄉最低生活保障制度、加大對城鄉特困群眾的救濟救助力度、千方百計增加農民收入等三項任務都被寫入此次改革的意見稿中。各地最低工資標準將進一步提高，農民工的待遇將逐步得到改善。城市低保水平和面積將不斷擴大，其中企業改組改制、缺乏勞動技能和生活來源、資源枯竭城市工礦區和老工業基地的困難群體將成為低保重點考慮的對象。在農村地區，將堅持“多予、少取、放活”的方針，以確保農民收入的增長。

　　(2)進行工資制度改革

　　現在，許多人在談到居民收入差距的時候，普遍認為，高收入階層的收入太高了。最近的一項網絡調查顯示，有69%的人認為“加大稅收調節力度，強化高收入人群稅收監管，改變工薪階層成為納稅主體的現狀”最關鍵。這表明“調高”成為了當前人們最關注的問題。然而，從宏觀意義上講，中國收入差距之所以如此之大，原因并非高收入階層收入太高，而是中低收入水平太低。或者換句話說，并非是富人“太富”，而是一般人“太窮”。所以，解決居民收入差距的關鍵在于提高中低收入階層的收入水平。工資制度的改革除了其他方面的因素外，提高中低收入階層收入水平也是題中之義。

　　目前看，增加政府與事業單位工作人員的工資十分必要，理由有三：一是經過多年的改革，企業工資基本上已由市場來調節，相對而言，我國政府與事業單位工資改革明顯滯后；二是我國工資總額占GDP的比重過低，1980年、1990年和2000年分別為17%、16%和12%。2000年以后，這一比重略有上升，但始終沒有超過15%。而在發達國家，這一比例則可能高達50%左右。三是政府與事業單位的工作人員數量龐大，其工資水準的調整可為企業工資的相應調整提供參考。

　　當前推進公務員工資制度改革，目的是建立一個好的公務員工資分配新機制，重點有三個方面的內容：一是建立國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制度，適當拉開不同職務、不同級別之間的工資差距，增強工資的激勵作用。二是實現陽光工資，堅決查處違規違紀行為，爭取作到工資主要與級別和職務掛鉤，而與所在部門無關，以利于工作人員在各部門之間進行良性互動。三是調整結構，注重公平，工資改革適當向基層和艱苦邊遠地區傾斜。

　　與此同時，事業單位工作人員收入分配制度改革也有三個重點：一是改革現行高度集中統一的工資管理體制，賦予地方、部門一定的分配管理權；二是在制度形式和運行機制上與公務員工資制度脫鉤，使現行的工資增長機制全面地與市場機制相銜接；三是建立重實績、重貢獻，向優秀人才和關鍵崗位傾斜的崗位績效工資制度，以充分調動管理人員和高層次人才的積極性、主動性和創造性。

　　當然，公務員工資改革相對而言更容易展開，事業單位收入分配制度改革由于需要與事業單位分類改革、人事制度改革相配套，展開的時間可能會相對滯后一點。

　　(3)推進壟斷行業收入分配制度改革

　　早在10年前，政府就出臺了壟斷行業最高工資指導意見，但實際效果不明顯，甚至有所惡化，引發了社會各界越來越大的異議。此次，《意見》將壟斷行業列為一個重點對象，不僅是為了進一步推進前期改革需要，而且也是出于“調高”的考慮。《意見》明確提出，要繼續推進電信、電力、民航、金融、鐵道、郵政和公用事業等行業改革，建立平等公開的、市場競爭的收入分配秩序。

　　理論上講，對壟斷行業的收入分配進行調節最好、也是最合理的方法就是對企業利潤課以專項暴利稅，壟斷性行業的產品和服務的價格不能由其自我定價，而是需要公眾聽證會認可。今年以來，中央政府已經開征石油特別收益金，地方政府也已經就各類服務型價格的調整舉行過公眾聽證會，實際上就是在這方面的有益嘗試。按照此次改革要求，壟斷行業的收入分配調整措施將主要體現為對壟斷行業工資總額和工資水平實行雙重控制。

　　2、未來發展的趨勢

　　大體看來，上述三項改革之所以被選為近期重點，主要是基于以下幾個標準：一是所針對的現實問題相對突出，二是在當前的環境下具有較強的操作性，三是可為未來改革的深入創造良好條件。

　　下一步的改革是分步推進那些問題突出、但還短期內難以完成的改革工作。綜合各方面信息分析，我們認為，主要內容應該包括以下幾點。

　　一是逐步建立和完善農村最低生活保障制度。到2005年底，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口有2365萬人，低收入貧困人口有4067萬人，合計6432萬人。在條件成熟的情況下，將這些農民納入低保范圍將對社會主義新農村建設和整個社會的安定奠定良好基礎。

　　二是探討改善農民進城務工環境，消除農民進城務工的歧視性政策和障礙，簡化各種手續，防止亂收費，在農民工就業、醫保、社保和子女上學等方面逐步進行改善，讓農民“進得城來，留得下來”，合理推動城鎮化進程，以最終解決農民收入偏低的問題。

　　三是建立和完善高收入階層個人財產申報制度，以貫徹落實《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》第36條規定：“年所得12萬元以上的納稅義務人，在年度終了后3個月內到主管稅務機關辦理納稅申報。”

　　四是建立和健全個人收入監測體系，每個人從事各種活動的收入(如不動產獲得的收益、繼承遺產的收益、銀行利息收入、工資薪金收入等)最終都應從各部門(福利部門、銀行、海關、公司、企業雇主等處)匯集到稅務部門，以利于稅務機關有效地展開個稅監控。

　　五是加大財政支出在社會保障和教育、衛生、就業等公共服務領域的投入，建立農村勞動力技能培訓、就業服務、供求信息和農民工權益維護法律服務等公共服務平臺，重建農村基層的醫療救助網絡和體系，改變當前醫療救助資源過分向城市集中的現狀，以及農村缺醫少藥和公共衛生事業建設滯后的局面。

　　六是加快政治體制、國有企業、財稅體制等配套改革，建立完善的要素市場體系，建立完善市場機會均等、公平競爭的機制，建立和健全國家轉移支付制度，并最終建立一個起點公平和過程公平的收入分配秩序。

　　有關政策建議

　　加大稅收制度改革力度

　　發揮稅收在調節收入分配中的重要作用。國外已有很多行之有效的經驗，國內也有不少研究。其實稅收的主要功能就在于調節收入差距，緩解初次分配中難免出現的社會矛盾。從國際經驗看，一個完善的個人所得稅制度對縮小居民差距能夠起到顯著成效。加拿大1974年納稅人的稅前基尼系數為0.38，稅后基尼系數降低為0.34；到1993年，納稅人的稅前基尼系數為0.37，稅后基尼系數降為0.33；英國家庭原始收入基尼系數為0.53，稅后收入的基尼系數為0.37。

　　適時開征遺產稅

　　遺產稅作為個人所得稅的補充，征收起點較高，征收對象主要是高收入者，是抑制“富人”代際轉移的一個非常有效的手段，有利于減小社會成員間貧富差距，不僅有經濟意義，而且有政治意義。正因為如此，世界上已有100多個國家和地區開征此稅。目前，我國初步具備了開征遺產稅的一些有利條件。我國1985年頒布的《中華人民共和國繼承法》，對個人死后的財產繼承，給出過相應的法律規定；經過二十多年經濟的快速發展，我國已經出現了一大批富豪；我國已經培養了一大批資產評估人員，積累了一定的財產評估經驗。盡管如此，許多人認為現在開征收遺產稅沒有意義，因為中國的富豪還很年輕，將征收不到多少稅金。然而，從政策學角度出發，一個政策出臺的最好時機通常是對當時的社會與經濟活動不帶來明顯沖擊的時候。現在出臺遺產稅不會引起社會的震動，所以它反而是一個較好的出臺機會。

　　國資收益權要盡快落到實處

　　目前，大家比較一致的看法是，要想從根本上解決壟斷行業收入過高的問題，就要打破壟斷，引入競爭機制。但要打破壟斷最難的是由于壟斷行業大多資本規模巨大，市場進入困難，很難通過市場配置資源，形成合理價格，因此在相當長的時期內還會存在政府的干預和采取國有經濟為主導的生產供應方式。在這樣的前提背景下，要想解決壟斷行業收入與貢獻的匹配問題，真正體現其勞動價值。一個重要的手段就是國資收益權要落到實處。因為在國家不建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業擁有國有資本收益自由支配權。那么，效益好的企業職工收入就會不斷膨脹，而困難企業的職工卻收入下降，由此產生企業內部分配秩序混亂的弊端，會導致社會分配不公的現象越來越嚴重，并將積重難返。國資收益權落到實處，一方面它可以體現國有資產的權益，一方面也有利于收入分配的公平。

　　大力推進社會保障制度的改革和完善

　　有關資料顯示，我國在社會保障、公共衛生等基本民生方面的公共投入在GDP當中所占的比例為世界倒數第一。目前，我國只有15%的社會成員享受到公共衛生保障，大量的社會成員缺少起碼的最低生活保障或者享受不到足額的、政策所規定的最低生活保障。在未被

社會保險覆蓋的人群中，除了少數機關事業單位職工外，大部分是鄉鎮企業職工、進城農民工、私營個體企業雇員以及非組織化就業人員等，人數在2.6億左右。目前，我們具有的一個有利條件是，這些人大多是青壯年，繳納社會保障稅的時間將長達20年或30年以上，如果從現在開始將他們都納入社保體系，盡管每年獲得的社保資金不多，但是經過幾十年的積累，就會達到一個巨大規模。

　　加速推進建立第三次分配體系

　　我國經濟發展較快，但社會分配不公矛盾也日漸突出，除了初次分配不合理、再分配缺乏力度與公平之外，第三次分配格局沒有形成也是一個重要的原因。在一些發達國家，慈善事業等第三次分配的總量大概占GDP的3%～5%，而在我國現在只占0.1%，而且其中還有近80%來自海外，只有20%多一點來自內地。在這種背景下，加速推進慈善事業的發展，促進第三次分配格局的形成無疑具有強烈的現實意義。通過發展慈善事業，利用高收入階層的自愿捐獻，來援助低收入階層特別是社會最低階層和生活不幸者，將在改善貧困社會群體的生存狀況、緩解貧富階層的社會矛盾和增強社會凝聚力等方面將發揮不可替代的重要作用。

　　課題負責人：范劍平

　　執筆:高輝清 胡少維

　　○我國居民收入差距已經明顯偏大，收入分配制度改革需要加快進行

　　○當前需要解決幾個突出問題，主要是：初次分配不太合理，一些部門憑借“行政權利”獲得大量額外收益；二次分配缺乏力度與公平；第三次分配格局沒有形成

　　○建議加大稅收制度改革力度，適時開征遺產稅，同時大力推進社會保障制度的改革和完善，加速建立第三次分配體系

　　○國資收益權要盡快落到實處，建立國有資本收益收繳制度，推進壟斷行業收入分配制度改革，對壟斷行業工資總額和工資水平實行雙重控制