人大代表監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行報告的民主“試驗”
本報記者 周 揚
浙江溫嶺報道
一個20多平米的會議室里，擠進了20多個人大代表。他們說的是浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的方言，手里都捏著一份《新河鎮(zhèn)2006上半年財政預(yù)算執(zhí)行情況的報告》。
一個30多歲的女代表說，“誰把報告給念一念？里面有些字我還不認(rèn)識�！庇袀�聲音答腔說，“討論時間有限，還是別念報告了，我們抓緊討論！”
接下來，這份關(guān)于政府花錢的報告成了眾矢之的。
“財政赤字1800多萬？那還了得！”有人拍桌子。
“計生聯(lián)系員工資發(fā)了12萬？我怎么沒拿到？”有人把印著《報告》的那張紙晃得嘩嘩響。
……此起彼伏的討論中還夾雜了各種聲響：手機響鈴、打火機點火、小孩子的哭鬧……
這是新河鎮(zhèn)人民代表大會年中時的一次分組討論，2006年7月28日這天，一共有5個這樣的討論小組，近100名鎮(zhèn)人大代表參加。
一個鎮(zhèn)政府半年的“花錢報告”被如此眾多的老百姓公開討論——這在中國可能是第一次。巧合的是：剛好一年以前的7月27日，新河鎮(zhèn)首開政府預(yù)算民主懇談之先河。
現(xiàn)如今，新河鎮(zhèn)人大代表弄明白了預(yù)算“編制容易執(zhí)行難”的道理，他們集中火力對準(zhǔn)了政府花錢的每一個細(xì)節(jié)。
不過，參與新河鎮(zhèn)改革設(shè)計的專家們擔(dān)心的是，在鎮(zhèn)黨委書記金良明離任之后，改革還能不能繼續(xù)下去。
一切按程序來
早在今年3月份，新河鎮(zhèn)的人大代表就對2006年財政預(yù)算評頭論足，通過民主懇談的形式提出幾條修改意見，并最終反映在預(yù)算定稿中。
“但預(yù)算制定好了，政府不能遵照執(zhí)行怎么辦？” 世界與中國研究所所長李凡說，必須要發(fā)揮人大對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。
李凡的另一個身份是新河鎮(zhèn)整個改革的理論設(shè)計者。應(yīng)李凡之邀，中央編譯局的高新軍研究員、上海市人大培訓(xùn)工委的周梅燕調(diào)研員和其他高校的一些研究者，都來到溫嶺市新河鎮(zhèn)出謀劃策。
于是，李凡他們選擇了在政府花錢花了半年以后，召開監(jiān)督討論會。
當(dāng)然，專家組只能對會議程序提出建議，而不介入到預(yù)算討論的過程里。
就在預(yù)算監(jiān)督大會召開的前一天，新河鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組事先對政府的預(yù)算執(zhí)行情況進行初審。初審報告會上，高新軍研究員一直在旁聽。面對漏洞百出的執(zhí)行報告，高因為身份所限不能直言。
但專家事后提出的一些建議也有不少被政府采納的。比如，建議政府將預(yù)算金額和已執(zhí)行金額對比列出，方便代表們參考討論。
李凡最終對鎮(zhèn)人大的程序安排還比較滿意：先由人大財經(jīng)小組視察部分預(yù)算內(nèi)政府項目，然后進行初審討論。第二天，財經(jīng)小組將初審結(jié)果向所有人大代表匯報，后者結(jié)合政府出具的財政預(yù)算調(diào)整報告進行分組討論。最終，全體人大代表舉手表決幾個相關(guān)報告。
預(yù)算執(zhí)行問與答
專家的設(shè)計只能是構(gòu)思，對于新河鎮(zhèn)的改革而言，主角是現(xiàn)場的代表們。
陳元方是其中最活躍的一個，這個民營企業(yè)家出身的人大代表在名片上印了5個長長的頭銜，他還是新河鎮(zhèn)路邊村的黨支部書記。
作為村官，他熟悉農(nóng)村事務(wù)的各個方面；作為企業(yè)家，他精通錢財打理的各種門道——所以，他才被選為人大財經(jīng)小組的一員。
陳元方不諱言當(dāng)選人大代表的好處，“出去辦事，名片掏出來，人家多少也要賣點面子�！钡鳛槿舜蟠硪遣粸槔习傩仗嵋庖�，“誰還會選你？”
在財經(jīng)小組的初審報告會上，陳元方一口氣提了6條建議，其中有一條成為開大會時大家討論的熱點。
在新河鎮(zhèn)政府2006年的預(yù)算中，土地出讓金收入預(yù)計5700萬元。但2006年過半，這一項的收入只完成247萬，僅占預(yù)算收入的4.3%。
今年3月份陳元方就對5700萬這個數(shù)字表示過質(zhì)疑，現(xiàn)在果然不出所料，“下半年政府拿什么完成預(yù)算收入？”
因為土地出讓金的收入驟減，造成上半年新河鎮(zhèn)的財政赤字達到1800萬，對于已經(jīng)負(fù)債累累的新河鎮(zhèn)而言，這無疑是雪上加霜。
7月28日進行的分組討論中，人大代表們對于這個問題死纏不放。最終鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)給的答復(fù)是，因為國家對于土地的調(diào)控政策，使得土地出讓金收入吃緊。但下半年江濱小區(qū)的土地出讓收入應(yīng)該可以完成，“請代表們跟蹤監(jiān)督�！辨�(zhèn)長郭海靈說。
女代表們尤其關(guān)注一些小的政府開支。在計生聯(lián)系員工資支出一項里，政府花了12萬元。跟陳元方同村的計生聯(lián)系員私下算了筆賬：全鎮(zhèn)計生聯(lián)系員110個，每個聯(lián)系員只拿到80元/月，部分村還只發(fā)了3個月的錢，怎么算也沒有12萬。
鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在分組討論后的答復(fù)是，這12萬還包括去年最后一個月的工資，結(jié)轉(zhuǎn)到2006年發(fā)放，所以加起來是12萬。在女代表們反復(fù)追問發(fā)放細(xì)目時，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)以“這個問題就討論到這里”打斷了大家的話頭。
雖然，政府做不到每一個回答都令人滿意，但代表們說，“我們只要知道錢花到了哪里，具體怎么花的也就基本滿意了�！�
懇談會的效果
7月28日的預(yù)算執(zhí)行民主懇談會持續(xù)了3個多小時。政府的半年度執(zhí)行報告和預(yù)算調(diào)整報告，最終到了表決的時刻。
在場的大部分代表都舉手表示通過；有一部分代表既不舉手反對也不棄權(quán)，只是低頭不愿被其他人看到；另有一部分代表在表決開始前就已經(jīng)提早離場。
李凡說，“這個表決的方式需要在日后改進，變成無記名投票的方式更能表達代表的真實意愿�！�
但不管怎樣，人大副主席婁建榮宣布的結(jié)果是，“全體代表表決通過”。
在李凡看來，持續(xù)了一年多的新河鎮(zhèn)預(yù)算改革最起碼在程序上得到了完善和進步：
溫嶺市六年前開始的民主懇談，只是讓農(nóng)民和基層政府進行對話，在對話的過程中將農(nóng)民的意見作為有關(guān)部門制定相關(guān)政策的參考。
“但新河鎮(zhèn)的預(yù)算改革使懇談的雙方變成了人大代表和政府之間的對話。這個地方政府的制度創(chuàng)新就有了一個明確的從體制外到體制內(nèi)的發(fā)展軌跡，而最終體現(xiàn)在了對人大制度的改革上�！崩罘舱f。
人大的監(jiān)督，并且是對政府花錢的監(jiān)督，往往是最能產(chǎn)生威懾力的。
新河鎮(zhèn)黨委書記金良明說，一個最明顯的變化是：“每次鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要花錢，總得把預(yù)算拿出來，看看人大規(guī)定花多少，我們要照著這個來�！�
專家們認(rèn)為，新河鎮(zhèn)的改革不可能一蹴而就，作為基層政府的領(lǐng)導(dǎo)在改革面前困難重重。
做過村官的陳元方似乎更了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的苦衷。據(jù)他所知，目前新河鎮(zhèn)政府編制內(nèi)的工作人員就有190個，聘用人員200多。光副鎮(zhèn)長、副書記就有17個�！俺载斦埖囊淮蠖眩胤缴蠜]權(quán)力裁減�！�
此外，上一個鎮(zhèn)黨委書記離任時，給鎮(zhèn)里留了4000多萬的財政赤字，“光減赤行動就夠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)忙的了，還得想著開源節(jié)流。”
用鎮(zhèn)書記金良明的話說，“吃財政飯的如果砍掉一半，預(yù)算也不會那么緊張了。”
改革還能不能繼續(xù)下去？
這屆人代會結(jié)束，新河鎮(zhèn)的黨委書記金良明將要調(diào)到溫嶺市的某個局做局長。專家們擔(dān)心的是，在他離任之后，新河鎮(zhèn)的改革還能不能繼續(xù)下去。
曾經(jīng)說服金良明在新河鎮(zhèn)進行改革的，是溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏。這個在科長職位上干了很多年都沒有升遷的宣傳干部被人們稱作“陳懇談”。
無論是早年松門鎮(zhèn)的民主懇談改革還是現(xiàn)如今新河鎮(zhèn)的預(yù)算懇談，都因為陳懇談的不懈推動才得以向前推進。
今年3月，因為媒體的報道，陳奕敏得到了溫嶺市委書記的召見。在這之前，該書記一直強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展要放在各項工作之首，對于民主懇談工作并沒有太多指示。
陳清楚地記得，書記當(dāng)時拍著他的背說，“新河的改革要認(rèn)真總結(jié)，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步推廣�！�
陳奕敏最初找到了濱海鎮(zhèn)的書記戴美忠。戴曾經(jīng)在新河鎮(zhèn)做過鎮(zhèn)長，對于預(yù)算懇談很有經(jīng)驗。一番長聊之后，戴美忠說，“先緩緩吧�！�
此后，陳奕敏聯(lián)系到另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席，希望可以推廣新河經(jīng)驗。對方答復(fù)說，今年人代會要選新鎮(zhèn)長，“還是等一年再說。”
輾轉(zhuǎn)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，陳奕敏在2006年推廣預(yù)算民主懇談的計劃并沒能實現(xiàn)。他說，“這可能只是時間問題�！�
因為今年早些時候，陳奕敏看到一份全國人大《預(yù)算法》的初稿，其中對于人大行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)有了很大的改進。
“這與新河鎮(zhèn)正在進行的改革有很多不謀而合之處�！彼f，倘若《預(yù)算法》能做出相應(yīng)的調(diào)整，新河鎮(zhèn)的改革就更加名正言順了。
