金融手段調(diào)控乏力的情況之下，加強(qiáng)土地手段調(diào)控，已經(jīng)成為抑制投資過快增長的主要手段
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樓市高溫不減，固定資產(chǎn)投資居高不下，為了消除這些中國經(jīng)濟(jì)的隱憂，中央政府決定死卡土地閘門，并在土地監(jiān)察、土地審批、土地出讓金分配方面采取一系列行動(dòng)
□本報(bào)記者 曹海東
“新一輪加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控的文件已經(jīng)由國土資源部起草若干稿！”7月27日，國土資源部土地勘測規(guī)劃院的一位專家透露。
據(jù)了解，其中該文件將涉及土地出讓金、新增城市建設(shè)用地有償使用費(fèi)以及土地審批等內(nèi)容，核心就是“要用經(jīng)濟(jì)手段抑制各地的用地沖動(dòng)”。
這也是2004年國務(wù)院28號(hào)文件———《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》之后，土地宏觀調(diào)控又一次啟動(dòng)。
此前，7月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)〔2006〕50號(hào))，國家土地督察制度開始正式推行。
同時(shí)，土地儲(chǔ)備、土地審批、土地出讓金等多項(xiàng)制度改革也在緊鑼密鼓進(jìn)行之中。國土資源部的土地新政正在逐步顯現(xiàn)。
別有用意的土地調(diào)控
從今年國土資源部的土地調(diào)控來看，查處違規(guī)用地、嚴(yán)格土地供應(yīng)是其中核心。
今年4月中旬，國土資源部對兩起土地違法案件進(jìn)行了公開查處，5月底又與監(jiān)察部聯(lián)手對5起嚴(yán)重土地違法案件進(jìn)行公開調(diào)查，6月初在南京緊急召開全國土地執(zhí)法會(huì)議。期間，又下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》、《關(guān)于嚴(yán)明法紀(jì)堅(jiān)決制止土地違法的緊急通知》。
8月1日，國土資源部執(zhí)法局的一位官員向記者透露，目前查處情況已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院，其中案件涉及不少地方領(lǐng)導(dǎo)。
事實(shí)上，在這些背后蘊(yùn)藏著的一個(gè)問題就是，固定資產(chǎn)投資規(guī)模過快增長，而中央政府用金融手段進(jìn)行調(diào)控乏力，顯然，加強(qiáng)開發(fā)用地控制，已經(jīng)成為抑制投資過快增長的主要手段之一。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上半年我國GDP增長10.9%，其中，固定資產(chǎn)投資同比增長29.8%，同比加快4.4個(gè)百分點(diǎn)，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長24.2%，加快0.7個(gè)百分點(diǎn)。
7月25日，德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿給記者發(fā)的一份郵件中指出，中央政府在過去幾年控制投資增長效果不好的最重要原因，是大多數(shù)地方政府忽視了中央當(dāng)局制定的土地供應(yīng)配額。如果中央政府現(xiàn)在能夠通過強(qiáng)化監(jiān)管和持續(xù)反腐將非法土地交易削減一半，固定資產(chǎn)投資增長應(yīng)該能夠很容易地在今年年底之前下滑到20%。
這就是為什么說行政性緊縮(特別是加強(qiáng)土地供應(yīng)管理措施)，會(huì)比繼續(xù)小幅上調(diào)利率更有效數(shù)倍。
7月26日，國務(wù)院召開的全國電視電話會(huì)議以激烈的措辭提出，要堅(jiān)決抑制固定資產(chǎn)投資過快增長。關(guān)鍵要切實(shí)把好土地閘門、信貸閘門、市場準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)土地調(diào)控和管理，繼續(xù)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控。
地方財(cái)政分為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入以及各種基金，其中預(yù)算內(nèi)收入包括工業(yè)企業(yè)稅收、房地產(chǎn)稅等，預(yù)算外收入主要是土地出讓金。由于增值稅的75%要上繳中央，實(shí)際上預(yù)算內(nèi)收入主要靠房地產(chǎn)稅。
馬駿指出，目前，大部分地方土地銷售收益的支出在財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)之外，并由此回避了中央政府和地方立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。這個(gè)系統(tǒng)已帶給地方政府巨大的動(dòng)力來使土地收入最大化，它是投資過熱的一個(gè)根本原因。他認(rèn)為，如果這項(xiàng)計(jì)劃中的財(cái)政預(yù)算改革能夠進(jìn)行下去，它將會(huì)是公共財(cái)政系統(tǒng)對宏觀調(diào)控計(jì)劃最重要的貢獻(xiàn)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英表示，一般地方政府都是采取預(yù)算內(nèi)過日子，預(yù)算外做經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方式。調(diào)控對地方政府的影響首先就是賣地，控制土地供應(yīng)，意味著政府將無地可賣，另外降低房地產(chǎn)的需求，也意味著土地需求的降低。
顯然，這種調(diào)控對地方財(cái)政的影響將會(huì)逐步加大。
7月底，在浙江省十屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議上透露的信息顯示，今年上半年，浙江省地稅部門征收的房地產(chǎn)業(yè)稅收比去年同期增長0.57億元，房地產(chǎn)業(yè)稅收對地方財(cái)政收入增收的貢獻(xiàn)率為0.5%。
可以說，調(diào)控對房地產(chǎn)、地方財(cái)政將起到一定作用。如果沒有這輪的調(diào)控，地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)也將越來越大。
土地審批新路線
在此輪土地新政中，最引人矚目的是對土地審批以及土地出讓金的改革。
事實(shí)上，在今年年初，國土資源部成立了由耕地保護(hù)司牽頭、有關(guān)單位參加的土地審批制度改革課題研究組，并起草下發(fā)了《土地審批制度改革專題研究工作方案》。內(nèi)容將涉及審批環(huán)節(jié)、審批事項(xiàng)、批準(zhǔn)權(quán)限、報(bào)批方式、報(bào)批程序和審查內(nèi)容等。
國土資源部的一位專家表示，目前，城市批次用地在此次的改革中極有可能下放到省級政府，但是單獨(dú)選址用地，如建設(shè)鐵路用地等還在國務(wù)院審批。
該專家表示，以前城市發(fā)展的批次用地，包括位置、范圍、數(shù)量都由國土資源部審查，經(jīng)預(yù)審、會(huì)審等程序，然后批復(fù)。“國土資源部光土地審批已經(jīng)忙不過來，往往不可能對每個(gè)城市上報(bào)的材料核查，疏漏難免。”
按照這種思路，國土資源部每年負(fù)責(zé)下具體指標(biāo)，而將具體審批責(zé)任留給省級政府。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成認(rèn)為，目前審批并不是多，而是沒有制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則。“如果不讓地方政府審批，則信息更加不對稱，下級的對策越多，效果也就越差！”
這得到了國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院最近一份報(bào)告的肯定。
2005年，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院啟動(dòng)《工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中土地管理制度研究》專項(xiàng)課題研究。課題組發(fā)現(xiàn)由于征地審批權(quán)力高度集中和涉及行政管理部門較多，一個(gè)項(xiàng)目用地從審批到開工建設(shè)，往往從基層上報(bào)到國務(wù)院和省政府批復(fù)，需蓋公章少則幾十，多則200多個(gè)，耗時(shí)少則1年，多則3年。
課題組認(rèn)為，在土地審批和管理上，形成地方與中央政府，下級政府與上級政府普遍博弈現(xiàn)象，由于掌握信息不對稱，最終結(jié)果往往是下級政府穩(wěn)操勝券。
為此，課題組建議，在土地管理上，中央政府負(fù)責(zé)立法和監(jiān)督，省級政府主要負(fù)責(zé)審批，地市級政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃制定，縣鄉(xiāng)級政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。
同時(shí)，在土地管理上，課題組表示，今后我國應(yīng)全面實(shí)行規(guī)范化與法制化的土地利用分區(qū)管制，最終取消年度占地計(jì)劃。當(dāng)前要逐步縮小計(jì)劃管理范圍，為指令性計(jì)劃管理方式增加市場彈性。政府應(yīng)重點(diǎn)在土地利用規(guī)劃、土地市場、信息、監(jiān)管方面加強(qiáng)管理，從重審批向重規(guī)劃和監(jiān)管方向轉(zhuǎn)變。
一個(gè)不容忽視的問題是，如何監(jiān)督地方政府的審批行為。國土資源部的一位專家稱，將這個(gè)審批政治責(zé)任交予省級政府以后，已經(jīng)公布的國家土地督察制度能做到相應(yīng)的監(jiān)督。
對此，國土資源部執(zhí)法局的一位官員告訴記者，現(xiàn)在土地督察制度只有國務(wù)院的文件，目前只是原則，具體怎么運(yùn)作還沒有細(xì)則。
分割土地出讓金
作為此次新政的另外重要舉措就是土地出讓金的重新分配。
此前，媒體透露的信息是，國土資源部的意向是建議把土地出讓金和征地支出納入政府的特別預(yù)算，進(jìn)行專項(xiàng)管理；在此基礎(chǔ)上，在中央、省、市、縣分別建立“國有土地出讓收益基金”，并規(guī)范各級土地收益基金的支出方向。在該方案中，將從純收益中拿出10%左右由中央和省級政府分享，而對剩下的90%，國土資源部也進(jìn)行了量化安排以更好地保障資金流向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。
而財(cái)政部隨后提出的設(shè)想是把全國土地出讓收益金納入常規(guī)預(yù)算，納入財(cái)政的大盤子中；同時(shí)傾向于建議拿出全國土地出讓總價(jià)款的約40%納入下一年度地方政府財(cái)政預(yù)算，規(guī)定不得作為政府當(dāng)期收入安排使用；剩下的約60%用于當(dāng)年的土地出讓成本和地方各種建設(shè)，由地方政府自己決定。
對此，記者先后向國土資源部和財(cái)政部求證，被告知，媒體透露的信息“快捅破窗戶紙”。這也證明這兩套方案并非無中生有。
目前土地出讓主要有兩部分收益，一部分是新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，一部分是土地出讓金。其中新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)指的是耕地變成建設(shè)用地之后產(chǎn)生的費(fèi)用。土地出讓金主要指的是將已經(jīng)變成建設(shè)用地的土地，由政府采取出讓的方式提供給土地使用者的費(fèi)用，包括劃撥、協(xié)議出讓以及招拍掛。其中招拍掛產(chǎn)生的費(fèi)用就是土地出讓金。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英表示，此前，土地有償使用費(fèi)30%上繳中央財(cái)政，70%上繳地方財(cái)政。而土地出讓金歸地方所有。
據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策改革課題組”調(diào)查，在一些縣市，土地直接稅收以及由城市擴(kuò)展帶來的間接稅收占地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的40%，出讓金凈收入占財(cái)政預(yù)算外收入達(dá)60%。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所的一位研究員告訴記者，之所以中央一直拿小頭，就是要避免實(shí)物地租的產(chǎn)生，如果中央拿大頭，地方政府很可能讓開發(fā)商將出讓金轉(zhuǎn)為用城市房屋建設(shè)抵租。雖然，中央一直要求將土地出讓金的一部分用于農(nóng)村，但是效果甚微。
2004年國務(wù)院曾專門發(fā)文，要求地方拿出土地出讓金純收益的15%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。
此前，6月底，全國人大專門建議國務(wù)院將土地出讓金納入預(yù)算管理。
事實(shí)上，財(cái)政部一直在強(qiáng)調(diào)對土地出讓金規(guī)范化管理，也就是要納入財(cái)政預(yù)算，但是各地做法不一，從整體上都沒有納入預(yù)算。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示，首先的管理框架是土地出讓金必須放到財(cái)政預(yù)算內(nèi)，至于中央、地方怎么分成，是具體預(yù)算程序的問題。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所的一位研究員表示，目前可能采取的就是國有土地出讓收益基金，目的就是要保證不會(huì)因?yàn)樯蠈谜u地，導(dǎo)致下屆政府無錢可用的窘境。
實(shí)際上，中央是土地所有者，按道理，應(yīng)該享有土地出讓金，而地方政府只是代理人，但實(shí)際上，“地主”已經(jīng)變成地方政府，地方政府在充當(dāng)賣地的角色。
就此，劉守英表示，現(xiàn)在不是分配誰應(yīng)該得多少的問題，而是要界定清楚土地出讓金究竟歸哪一級政府的問題。
新政走向
目前來看，這些改革措施的起草正在進(jìn)行之中。國土資源部一位官員透露，涉及改革的這些措施大部分要在今年推出。
而伴隨此輪土地新政的則是此次調(diào)控是否會(huì)得償所愿，能否抑制投資過快增長。
瑞士信貸第一波士頓首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家陶冬認(rèn)為，目前，僅靠一個(gè)調(diào)控措施，未必能夠解決問題，在此過程中對其他方面的傷害是巨大的。土地政策能否取得預(yù)期效果，還取決于與其他政策的配套。
“土地政策是宏觀調(diào)控里面不可或缺的，但不是全部！”陶冬說。
其實(shí)，早在2004年北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁就在一份報(bào)告中指出，由于“以行政審批權(quán)為基礎(chǔ)的土地供應(yīng)控制是一個(gè)笨拙的調(diào)控變量，難以擔(dān)當(dāng)平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重任”，所以“政府通過供地總量和結(jié)構(gòu)的控制來主動(dòng)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)”不是一個(gè)正確的政策傾向。
但是，至少從效果上來看，德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿在此前發(fā)給記者的電子郵件中表示，這些措施將不會(huì)影響中低檔房地產(chǎn)項(xiàng)目的土地供應(yīng)(因?yàn)檎哪繕?biāo)是穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格)，但在沿海省份，高檔房地產(chǎn)項(xiàng)目、制造業(yè)、政府機(jī)構(gòu)和基建工程的投資增速將被充分限制。預(yù)計(jì)這些措施對建筑材料和建筑機(jī)械需求的負(fù)面影響將在3-4個(gè)月內(nèi)顯現(xiàn)。
