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目前，全國審計工作的統一領導和整體協調問題越來越引起人們的重視。地方審計機關雙重領導審計體制在發揮其優越性的同時，中央與地方審計機關的關系在這種體制下的矛盾和問題也日益突出。解決這些矛盾和問題，完善中央與地方審計機關的關系，是做好新時期全國審計工作的重要措施之一，應當給予高度重視。
一、中央審計機關對地方審計機關審計業務的領導
當前，中央審計機關對地方審計機關的審計業務領導，主要體現在以下方面：一是制定全國性方針政策，統一全國審計工作的整體目標；二是制定國家審計機關審計工作相關規章、準則、制度，統一全國審計工作的執行、質量、處理等標準；三是授權審計項目的執行，包括上級審計機關統一組織、地方審計機關參與的有限授權審計項目，以及由地方審計機關根據中央審計機關的授權單獨實施的完全授權審計項目。從實踐看，在這些方面當前有些問題值得研究：
首先，中央對地方審計機關的審計業務領導比較松散，基本處于各自為戰的狀態。中央審計機關對地方審計機關擁有法定的審計業務領導職責，但目前中央審計機關的領導主要涉及宏觀方面，較少實施具體領導。在改善地方審計機關的審計環境，增強地方審計機關的審計獨立性等方面，中央審計機關有不少工作要做。此外，中央審計機關對地方審計機關的領導職責還沒有切實可行的具體領導形式，以及符合現實情況的領導機制。雙重領導體制中的審計領導，不僅應體現在政治領導方面，還應當體現在人、財、物的具體領導方面。雖然從形式上看地方審計機關的人、財、物等主要受地方政府領導，但是上級審計機關如果完全放棄相關領導責任，其政治領導的作用也不可避免地受到削弱。我們必須高度認識科學定位上級審計機關的領導地位，在堅持雙重領導體制的前提下協調與地方政府的領導責任的重要現實意義。中央審計機關應當積極對有關問題進行研究，考慮以適當形式參與地方審計機關重要人、財、物的領導活動，發揮參謀作用和促進作用。
其次，吸收地方審計機關參加中央審計項目的出發點，主要還是單純以中央審計目標為目標，全國審計工作并沒有真正形成一盤棋。中央審計機關對地方審計機關的業務領導形式問題，是實現中央對地方審計機關領導作用的主要問題。根據全國審計工作計劃組織全國審計機關開展審計活動，與根據中央審計工作計劃吸收地方審計機關參與全國性審計活動，是兩個不同的問題。后者只是中央審計機關增加審計資源的一種方式，是中央與地方審計機關協作關系的一種形式。中央審計機關的審計工作目標與全國性審計工作目標，二者既不能相互替代，也不宜簡單參照。
再次，對于中央審計機關制定的審計準則、審計質量控制標準等規章制度，一些地方審計機關或因標準太高不能完全執行，或因強制力不夠不執行。制定審計業務標準并監督執行，是中央審計機關履行審計業務領導職責的重要方面。目前，中央審計機關審計業務標準主要是結合中央審計機關的實際情況所制定的。考慮到全國審計工作發展的不平衡性，這些標準并沒有在全國所有審計機關強制執行。這種情況導致了兩個現實問題：一是全國審計工作沒有統一的業務標準，中央審計機關在這方面的領導作用流于形式；二是中央與地方審計機關的價值判斷產生巨大差異，中央審計機關認為有些地方審計機關的審計過程不科學、審計結果不準確，有些地方審計機關認為中央審計機關的審計標準不切實際。因此，對于全國審計工作，應當考慮制定統一的審計業務標準，嚴格監督執行，提倡有條件的地方審計機關逐步達到中央審計機關對標準的執行要求。
二、 中央審計機關的示范帶頭與地方審計機關的典型引路
我國的中央審計機關和地方審計機關，不僅具有上下級的領導關系，同時還具有完成各自審計任務間的協調關系。中央審計機關領導作用的一種重要形式，就是通過創新性審計實踐和示范帶頭作用，為地方審計機關創造更加有利的審計環境，為地方審計水平的提高提供經驗。同樣，地方審計機關的不同地區、不同層次的審計實踐，也能為中央審計工作的發展提供借鑒。目前來看，相關實踐中有以下問題值得研究：
首先，在審計署的帶頭作用日漸突出，社會影響逐步增大，地方審計機關都為之振奮的同時，出現了中央與地方審計工作差距顯著增大等新情況。人們在稱贊審計署工作的同時，對一些地方審計機關的工作產生很多懷疑，甚至對審計機關的雙重領導體制產生疑問。從這些情況看，中央審計機關僅僅通過示范帶頭作用，促進整個審計工作的全面發展遠遠不能滿足現實需要。審計署應當考慮在審計署領導分片聯系地方審計工作的基礎上，根據地方審計機關發展不平衡的實際情況，實行分層次、分區域的分類具體指導，促進全國審計工作的基本協調發展。
其次，在審計力度、社會效益方面，中央審計機關與地方審計機關客觀上形成巨大反差。為了整體協調好地方審計工作，審計署應當在發揮帶頭作用的同時，重點抓好地方審計工作的典型，應區別不同情況，區分不同層次，深入基層，著力培養不同類型的典型，通過典型引路，把中央審計機關的領導作用落到實處。
三、全面審計與資源整合
全面審計，突出重點，是國家審計工作的基本方針。無論中央審計機關還是地方審計機關，現在主要是通過開展專項審計調查，運用輪流審計、授權審計等形式，擴大審計覆蓋面，實施全面審計。這里的“全面審計”，一般是指審計機關在各自審計管轄范圍內的全面審計。換個角度認識“全面審計”，可以把中央審計工作看作“突出重點”，全國的地方審計工作就是在實施“全面審計”。在這個意義上，中央與地方的審計工作構成了一個新的整體。現實中，單純從審計管轄的角度理解全面審計，應該說有一定的局限性。
基于對“全面審計”的這一認識，從中央審計機關來看，整合審計資源包括三個層次：首先是基礎層次，主要是中央審計機關各司局、派出局和特派員辦事處間的審計資源整合；其次是協作層次，主要是中央審計機關與部分地方審計機關間的審計資源整合；再次是宏觀層次，主要是中央審計機關與全國地方審計機關圍繞一個或幾個中心問題，同步開展審計或共同實施審計時所進行的審計資源整合。比較而言，當前在宏觀層次的審計資源整合很少。中央審計機關應當制定全國年度審計工作的總體目標，在明確一定范圍、一定程度的允許差異性的同時，強調分類具體指導，全國協調行動。
在當前中央與地方審計工作發展顯著不平衡，東部、中部、西部各地區審計工作差異也很大，基層審計工作問題更多的情況下，強調全國審計工作的整體協調，強化上下級審計機關的關系，對于實現全面審計和全國審計資源整合，促進審計事業發展具有重要意義。為此，審計機關應當采取相應對策。一是要從制度上保證上下級審計機關具有緊密的業務關系。中央審計機關每年應當安排一些全國統一審計調查類的項目，用統一的任務、統一的組織、統一的要求和統一的目標，把上下級審計機關的業務緊密聯系起來。在保持地方審計機關根據本地實際，自主確定審計計劃的同時，中央與地方審計機關在全國統一審計項目上能夠協調行動。二是應當制定區域審計發展戰略。根據全國審計工作發展的現狀，中央審計機關可以考慮將全國分成若干區域，分別制定區域發展的年度計劃和五年規劃，使區域內的地方審計工作整體推進。三是要從制度上保證上下級審計機關在審計項目計劃方面的溝通與協調。在審計管轄有交叉的審計項目上，上級審計機關應當統籌考慮，盡量避免重復審計。四是在適當的時候，應當考慮制定全國審計戰略五年發展規劃。
四、審計管轄與審計授權
當前審計工作中還存在一個問題，即在審計任務繁重的同時，審計人員力量嚴重不足。審計力量的不足，既表現為審計人員數量與被審計單位數量相對比例小，也表現為現有審計資源特別是地方審計資源沒有得到充分利用。這些問題體現在各級審計機關的職權范圍與審計管轄范圍中，中央審計機關尤為突出。正是在這種情況下，授權審計有利于通過發揮地方審計機關地域、人力等方面的優勢，緩解中央審計機關審計力量不足的現狀。目前看，授權審計問題雖然各級審計機關都比較關注，但側重點并不一致。中央審計機關通過授權審計主要關注整合全國審計資源，提高中央審計效力，為此特別重視授權審計的質量。地方審計機關通過授權審計主要是為其審計工作的發展創造更多條件，較為關注增加審計對象資源。對此，審計機關必須研究以下問題：
首先，授權審計的初衷與授權審計的實際效用存在一定程度的背離。授權審計項目實際上形成了兩個審計目標，一是上級審計機關授權的預定目標，一是下級審計機關項目執行的實際審計目標。這種背離使授權審計變成一種兩難的選擇。目前上級審計機關主要還是從上級審計工作的角度考慮較多，上下級審計機關在授權審計項目上的審計目標協調機制并不完善。
其次，保證授權審計項目的質量有一定的難度。由于中央審計力量有限，暫時無法完成審計職權范圍內的所有審計項目，有必要授權地方審計機關實施審計。從整體上看，當前地方審計機關與中央審計機關的審計水平有一定的差距，中央審計機關應當創新授權審計項目管理模式，通過必要的介入，提高審計質量的控制水平。
再次，目前審計署的授權審計項目，一般只授予地方審計機關對中央審計管轄范圍內的審計項目的審計權，在人、財、物等方面一般并沒有具體的支持。地方審計機關對授權審計項目有積極性，原因是在充分調動審計資源，發揮審計監督作用的同時，既可以增加地方財政收入，還能在一定程度上解決審計機關經費不足的問題。因此，對一些地方審計機關在授權審計項目中偏重違規資金收繳等情況，中央審計機關難以徹底回避。從實際看，中央審計機關給予相應的人、財、物支持，有助于地方審計機關糾正在授權審計項目中偏重違規資金收繳等問題。
解決授權審計中存在的問題，關鍵是明確關于授權審計的有關理念。授權審計的理念主要包括單純以上級審計工作為中心的授權審計理念，以及以全國審計工作為出發點的授權審計理念。以上級審計工作為中心的授權審計理念，是從上級審計機關本身的審計計劃出發，在優化中央審計資源配置的基礎上，合理利用地方審計資源，提高中央審計的效能。這一理念的基本出發點在于，通過吸收地方審計機關參加，最大限度地發揮中央審計在全國審計中的示范作用。以全國審計工作為出發點的授權審計理念，則是從全國審計計劃的整體需要出發，合理配置中央與地方的有效審計資源，通過中央審計管轄的更大程度的審計覆蓋，實施全國整體性的全面審計方針，實現全國審計工作的整體推進。這兩種理念，在新時期上下級審計關系中都是不可或缺的，目前應當強調以全國審計工作為出發點的授權審計理念。
從審計授權理念出發，授權審計項目應當加以明確分類。一是根據上級審計管轄范圍內工作的實際需要，邀請地方審計機關參與的審計項目。這類授權審計項目應當給予地方審計機關一定的財力和物力的支持，確保上級審計目標的實現。二是根據全國審計工作的需要，將上級審計管轄的審計對象授權地方審計機關審計。這類審計項目可以給予必要的政策性支持。（作者：審計署審計科研所 宮軍）
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