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金昌一起非法集資案受害者狀告工商局行政不作為敗訴
金昌人秦義山注冊(cè)成立了“中宇集郵公司”，從事郵品代保管和增值回收業(yè)務(wù)，其所謂“回報(bào)”，實(shí)際是一件“皇帝的新衣”———借用郵品代保管業(yè)務(wù)的幌子非法集資。金昌市工商局認(rèn)定其屬于非法集資，下發(fā)“4條禁令”。
可是，該案件的“始作俑者”被繩之以法后，受害人認(rèn)為由于當(dāng)時(shí)的“4條禁令”沒有得到執(zhí)行，以至于自己的損失擴(kuò)大，以“金昌市工商局不履行查處非法經(jīng)營郵品代保管活動(dòng)法定職責(zé)、不履行執(zhí)行行政處罰決定法定職責(zé)”等為由，要求法院確認(rèn)工商局具體行政行為違法。
專家認(rèn)為，我國關(guān)于行政強(qiáng)制權(quán)的歸屬，已由長期實(shí)踐形成制度，并在《行政訴訟法》、《行政處罰法》中加以規(guī)定，可歸納為以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外的基本制度。
-案件備忘
工商部門“4條禁令”
1996年初，金昌人秦義山在金昌注冊(cè)成立了“中宇集郵公司”，從事郵品代保管和增值回收業(yè)務(wù)，于是，大把大把的資金流向了秦義山手中。這種“業(yè)務(wù)”，其實(shí)就是借用所謂的郵品代保管業(yè)務(wù)的幌子，來實(shí)施非法集資。
從1998年3月之后，中國郵市轉(zhuǎn)入“熊市”，秦義山也由贏家成了輸家。對(duì)此，秦義山?jīng)]有面對(duì)現(xiàn)實(shí)，而是繼續(xù)開辦“代保管”業(yè)務(wù)，仍然開出誘人的回報(bào)條件，誘使不明底細(xì)的人繼續(xù)給他“扔錢”。到1998年年底，中宇公司已資不抵債。
1999年年底，郵市仍沒有好轉(zhuǎn)的跡象。從2000年年初開始，中宇公司的業(yè)務(wù)照常進(jìn)行，表面上看不出任何異常跡象，只是郵品“代保管”多了一項(xiàng)“打白條”，新郵預(yù)訂多了一項(xiàng)“增值回收”，即在收取客戶的保證金后，不是交給客戶相應(yīng)值的郵品，而是直接出具白條，注明金額和代保管費(fèi)用，告訴客戶屆時(shí)返本付利。
2000年6月25日，《集郵市場管理辦法》發(fā)布實(shí)施，中宇公司預(yù)售郵品、預(yù)收代保管押金的經(jīng)營行為就違反了該辦法。同年9月5日，金昌市工商局公平交易分局作出《中宇公司涉嫌非法集資一案的調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，認(rèn)定中宇公司在經(jīng)營中存在4項(xiàng)違法行為。同年11月16日，工商部門作出處罰決定，罰款8000元，同時(shí)作出“4條禁令”：責(zé)令中宇公司在取得法定批準(zhǔn)之前停止國家規(guī)定的人民幣經(jīng)營活動(dòng)，已經(jīng)發(fā)生的紀(jì)念幣代保管業(yè)務(wù)可依合同的約定履行；停止預(yù)售尚未發(fā)行的郵票業(yè)務(wù)，對(duì)客戶已交付預(yù)訂金的可依約定履行或退還預(yù)定金；在取得法定批準(zhǔn)之前停止郵票郵購業(yè)務(wù)；停止制作、發(fā)布違反法律、法規(guī)規(guī)定的廣告和廣告內(nèi)容，公開更正，消除影響，并在店堂內(nèi)設(shè)置如“郵市幣市收益與風(fēng)險(xiǎn)共存，客戶謹(jǐn)慎投資”一類的提示廣告。
處罰決定下達(dá)后，中宇公司仍以打白條的方式收取郵品“代保管”保證金。2001年1月3日，秦義山攜帶客戶交納的部分保證金潛逃。
受害人狀告工商局
至案發(fā)時(shí)，中宇公司已經(jīng)以“打白條”的方式收取郵品“代保管”保證金48.5萬元，以“增值回收”為誘餌簽訂合同32份，騙得預(yù)付款39.5萬元，加上以前收取的1013.18萬元郵品代保管保證金，以及應(yīng)當(dāng)支付客戶的“代保管”收益193.70萬元，涉案金額共計(jì)1300余萬元。案發(fā)后，金昌警方全力追捕秦義山。2001年7月18日，警方在深圳電子商貿(mào)城的“眾宇電腦技術(shù)服務(wù)部”將秦義山抓獲。2004年5月17日，甘肅省高級(jí)人民法院終審以非法經(jīng)營罪判處秦義山有期徒刑12年，并處沒收個(gè)人財(cái)產(chǎn)10萬元。
刑事案件結(jié)束后，部分受害人以“對(duì)中宇公司非法經(jīng)營郵票代保管業(yè)務(wù)不監(jiān)督、不制止、不取締的行政不作為違法”為由，將金昌市工商局告上法庭，要求確認(rèn)其具體行政行為違法。
金昌市中級(jí)人民法院審理認(rèn)為，《集郵市場管理辦法》發(fā)布實(shí)施后，中宇公司預(yù)售郵品、預(yù)收代保管押金的經(jīng)營行為即違反了該辦法，金昌市工商局隨即作出了處罰決定；工商局既然履行了行政管理職責(zé)，就不存在行政不作為的情形。法庭同時(shí)認(rèn)為，因此前沒有任何法律、法規(guī)對(duì)預(yù)售郵品、預(yù)收郵品代保管押金的行為作出禁止性或強(qiáng)制性許可的規(guī)定，中宇公司和受害人也未能向法庭提交關(guān)于這種行為的禁止性法律法規(guī)，根據(jù)民事主體在市場經(jīng)濟(jì)中的意思自治原則，不能推定郵品代保管經(jīng)營行為及郵品代保管合同違法，受害人要求工商局對(duì)中宇公司進(jìn)行查處、取締的請(qǐng)求，違背了“法無明文規(guī)定不得罰”的行政執(zhí)法原則，于法無據(jù)。另外，對(duì)于認(rèn)定企業(yè)經(jīng)營行為是否超越核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍的問題屬于工商管理部門的專屬行政職權(quán)，人民法院無權(quán)通過行政訴訟進(jìn)行確認(rèn)。所以，請(qǐng)求確認(rèn)金昌市工商局對(duì)中宇公司經(jīng)營郵品代保管業(yè)務(wù)不監(jiān)管、不制止、不取締的行政不作為違法的理由缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，依法不應(yīng)予以支持。法庭駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。原告又向省高院提起上訴。2006年7月7日記者了解到，日前，省高院作出終審判決：駁回上訴，維持原判。
本報(bào)記者郝冬白-專家點(diǎn)評(píng)
主持人：郝冬白嘉賓：甘肅省高級(jí)人民法院原行政審判庭庭長蔡秋香，甘肅和諧律師事務(wù)所律師傾兆濱，甘肅大公律師事務(wù)所主任律師秦政文
主持人：行政處罰的執(zhí)行作為實(shí)現(xiàn)行政處罰的必要手段，具有非常重要的作用。如何發(fā)揮執(zhí)行的作用，一個(gè)重要的條件就是必須要有擁有法定權(quán)限的執(zhí)行主體，即行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)。
嘉賓(蔡秋香)：授權(quán)哪些機(jī)關(guān)行使執(zhí)行權(quán)，各國的規(guī)定有較大差異。一些國家法律規(guī)定作出行政決定的行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)自己所作決定的執(zhí)行權(quán)，一些國家的法律卻規(guī)定行政決定的執(zhí)行權(quán)應(yīng)由司法機(jī)關(guān)行使。
我國關(guān)于行政強(qiáng)制權(quán)的歸屬，已由長期實(shí)踐形成制度，并在《行政訴訟法》、《行政處罰法》中加以規(guī)定，大致可歸納為，以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外的基本制度。
主持人：原告認(rèn)為，工商局未能及時(shí)取締中宇公司的違法經(jīng)營活動(dòng)，在工商機(jī)關(guān)對(duì)其作出處罰后，中宇公司法人代表仍指使雇員以“打白條”的方式收取保管押金，致使原告遭受經(jīng)濟(jì)損失，所以工商局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任。可是，為什么法院的判決結(jié)果與訴求反差如此之大？
嘉賓(蔡秋香)：目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對(duì)人、對(duì)物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。由于法律沒有賦予工商局可自行強(qiáng)制執(zhí)行其作出的行政處罰決定的權(quán)力，因此，訴請(qǐng)確認(rèn)工商局不執(zhí)行處罰決定就構(gòu)成行政不作為的請(qǐng)求于法無據(jù)。
嘉賓(傾兆濱)：執(zhí)行行政處罰決定屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，必須依法進(jìn)行。根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，“公民、法人或其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”“行政訴訟法若干問題解釋”也規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出”。因此工商局只要在法律規(guī)定的期限內(nèi)提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，便不能認(rèn)為其不履行法定職責(zé)。
主持人：我國現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國家在對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，能夠及時(shí)執(zhí)行，使自己的權(quán)益得到保護(hù)。
嘉賓(秦政文)：有些國家將強(qiáng)制執(zhí)行全部權(quán)力歸司法機(jī)關(guān)，這種做法有利于防止行政專橫，保護(hù)公民的合法權(quán)益，但不利于提高行政效率。但是，行政機(jī)關(guān)享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，這種做法有利于提高行政效率，但在防止行政專橫、防止損害行政相對(duì)人合法權(quán)益方面，似嫌不足。
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