|
陳耀
《十一五規劃綱要》描繪了未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，特別是在推動區域協調發展方面，為我們展現出科學合理的區域發展新格局。
四大板塊的政策指向
區域協調發展的目標指向更為明確，進一步體現“以人為本”的發展理念。我國的區域發展戰略大體上進行了三次大的調整：改革開放前基本上實行的是以內陸地區為重點的“均衡布局”戰略；上個世紀80年代以后則實行的是以沿海地區為重點的“不平衡發展戰略”；到了90年代初，針對地區發展差距的擴大，首次提出了“區域協調發展”的戰略方針。不過，對于區域協調發展要達到什么目標，一直以來并不十分清晰。事實上，地區差距通常包括經濟發展水平的差距和公共服務及人民生活水平的差距。在現實中我們往往將這些目標不加區分且過多地強調前者，以致出現開發投入巨大而居民生活改善緩慢的情形。
《十一五規劃綱要》明確地提出了我們要縮小的是“城鄉、區域間公共服務、人均收入和生活水平的差距”，從而廓清了協調發展的目標指向。我們知道，即使在歐美等西方發達國家，國內也存在地區差距，但這種差距主要表現在經濟發展水平上，而在公共服務水平上幾乎沒有差異，人均收入差距也不大，這是因為提供公共產品服務是政府的基本職能，政府通過轉移支付、社會保障等公共財政工具，可以實現地區之間的均等化。解決我國地區間、城鄉間的發展差距，也應當將公共服務水平的均等化放在首位，要加大國家對中西部地區及廣大鄉村的財政轉移支付，盡快使那里的教育文化、醫療衛生、道路交通、公共設施等向東部看齊，讓居住在國家不同地區的人民都能享受到大致相同的公共服務，分享國家快速發展帶來的成果和實惠，這也是構建和諧社會的基本要求。
四大板塊“的總體戰略全面完整，反映了不同區域的優勢特點和發展要求。我國在區域劃分上很長時期使用“兩分法”(沿海與內地)，到“七五計劃”采用了“三分法“，即東、中、西三大經濟地帶。“十一五“規劃則進一步細化，實行了“四大板塊”的劃分法，在完善“十五”時期相繼實施的地區發展戰略的基礎上，提出了“堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略”。“四大板塊”致力于實現各地區的共同發展和繁榮，因而它又是全面完整的區域發展戰略。
《十一五規劃綱要》根據不同區域的比較優勢和面臨的問題，指明了各區域未來的發展方向和政策重點。例如，西部地區在繼續加強基礎設施和生態環境建設的同時，要大力發展特色產業，加強清潔能源、優勢礦產資源開發及加工，推動建立長期穩定的西部開發資金渠道。東北老工業基地要建設先進裝備、精品鋼材、石化、汽車、船舶和農副產品深加工基地，建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制。中部地區要加強現代農業特別是糧食主產區建設，加快優勢產業的結構調整，構建綜合交通運輸體系。東部地區要率先提高自主創新能力，率先實現經濟結構優化升級和增長方式轉變。這些充分體現了各地區情和科學發展的要求。
創新地提出了主體功能區概念，通過清晰地定位，將開發與保護并重的原則落實到地域空間。四大板塊的總體戰略主要著眼于區域的經濟發展，而在實踐中往往難以同資源和環境的保護很好地兼顧。《十一五規劃綱要》根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，并按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。
這種劃分主體功能區的做法，是我國“十一五”規劃的新嘗試，它實際上是彌補了我國經濟發展和宏觀調控中的一大缺陷—區域或空間管制，只有將空間的開發與空間的管制結合起來，將區域發展政策與主體功能區政策統籌考慮和設計，才可能使資源和環境在開發中得到有效的保護，真正體現出政府的“守土有責”和發展的可持續性。
建立完善四種機制
在實施路徑上重視區域協調互動機制，注重發揮市場與政府“兩只手“的作用。如何促進區域協調發展？要政策，爭取國家支持，一直以來是許多地區尤其欠發達地區積極努力的目標，而承諾在資金、政策、項目布局上對地區傾斜，也是中央有關決策部門的慣常做法，實質上仍未擺脫傳統計劃體制的思維。經濟學理論證明，充分的要素資源流動，會通過一只“無形的手”，調節要素價格，最終形成區域間的均衡配置機制。崇尚自由競爭的北美國家，一般不制定主動的區域援助政策，主要的擔心是它會造成市場的扭曲和依賴性；而促進落后地區發展，認為最重要的就是鼓勵人口和資本流動、開展區域合作和教育培訓。
可喜的是，《十一五規劃綱要》把“健全區域協調互動機制”擺在重要位置，提出了建立完善四種機制，其中首要的是健全市場機制，打破行政區劃的局限，促進生產要素在區域間自由流動，引導產業轉移。其二是健全合作機制，鼓勵和支持各地區開展多種形式的區域經濟協作和技術、人才合作，形成以東帶西、東中西共同發展的格局。其三是健全互助機制，發達地區要采取對口支援、社會捐助等方式幫扶欠發達地區。其四是健全扶持機制，按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度。此外，還應增加一個“組織協調機制”，加強政府機構對區際關系的協調(如建立定期的政府間聯席會議制度)，并鼓勵組建各類跨區域民間商業組織(如各類商會和論壇平臺)。
相信隨著國家“十一五”規劃新思路的實施，必將推動我國區域之間更加協調、更加合理、相對均衡的發展，逐步實現各地區共同繁榮和共同富裕的目標。
| 
