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國家發展改革委有關負責人就《關于控制鋼鐵工業總量淘汰落后加快結構調整的通知》答記者問
國家發展改革委訊
6月14日，國家發展改革委、商務部、國土資源部、國家環保總局、海關總署、國家質
檢總局、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會聯合發布了《關于鋼鐵工業控制總量淘汰落后加快結構調整的通知》。近日，國家發展改革委有關負責人就相關問題回答了記者的提問：
問：出臺控制鋼鐵工業總量淘汰落后加快結構調整調控政策的意義是什么？
答：鋼鐵工業是國民經濟的重要原材料產業。改革開放以來，我國鋼鐵工業取得了長足發展，已成為世界上最大的鋼鐵生產和消費國，為國民經濟持續、穩定、健康發展做出了重要貢獻。值得注意的是，鋼鐵工業在快速增長的同時，由于受體制和機制不完善的影響，粗放型特征非常明顯，近兩年來，盲目投資問題尤其突出，為此，國家對鋼鐵行業采取了一系列宏觀調控措施，總體上看，這一輪宏觀調控對抑制鋼鐵工業盲目發展發揮了重要作用，并取得了積極成效。但產能過剩的后果開始顯現，具體表現在：
一是產能過剩的矛盾十分突出。2005年底已形成煉鋼能力4.7億噸，還有在建能力0.7億噸、擬建能力0.8億噸，如果任其全部建成，屆時，我國煉鋼產能將突破6億噸。而2005年鋼表觀消費量在3.5億噸左右，即使考慮到未來鋼材需求的增長，供求也是嚴重失衡的。嚴重短缺的一些鋼材品種，如不銹鋼，也出現了產能過剩的問題。在市場已經過剩的情況下，不少企業仍在違規盲目上新項目，2003年以后新增的煉鋼產能中，經國家發改委、環保總局、國土資源部核準的項目產能不足全部新增產能的20%，絕大部分產能未經核準、環評和科學論證。
二是資源供給和環境容量難以支撐。目前，我國鋼鐵工業所用的鐵礦石已有50%以上來自進口，全球新增鐵礦石量的90%以上用于我國的消費，受此影響，2005年進口鐵礦石價格上漲71.5%，今年又上漲了19%；2004年鋼鐵工業耗能近3億噸標準煤，占全國能耗總量的15%，耗新水近40億噸，占工業耗新水總量的14%，運輸量10億噸，占全社會貨運量的6%。而鋼鐵工業增加值僅占GDP的3.14%；鋼鐵工業粉塵年排放量約120萬噸，占工業排放量的14%，鋼鐵企業已成為許多地方的主要污染源，引起了人民群眾的強烈不滿，也是政協和人大代表比較集中關注的問題之一。因此，無論是資源供給還是環境容量，均不允許鋼鐵工業粗放型發展下去了。
三是低水平產能占相當比重。在2004年末形成的4.2億噸鋼產能中，落后的300立方米及以下的小高爐能力約1億噸，20噸及以下的小轉爐和小電爐能力5500萬噸，分別占總能力的27%和13.1%。這部分落后產能，規模小、效率低、污染重、無綜合利用設施，單位能耗通常要比大型設備高出10%至15%，物耗高出7%至10%，二氧化硫排放量高3倍以上，粉塵、煤氣超標排放，對周邊生態環境構成嚴重威脅。
四是行業惡性競爭已經出現。2005年9月下旬以來，在鋼材價格出現全面下跌，原材料價格居高不下，95%的鋼材產品價格跌破成本，企業產成品資金占用增長50%，鋼鐵工業整體走向微利甚至虧損的形勢下，相當多的企業仍在繼續增產，加劇了市場供大于求的矛盾。
五是產業集中度進一步下降。由于我國鋼鐵企業數量增長過快，鋼鐵工業總體規模迅速擴張，產業集中度不升反降。2005年我國69家重點統計企業鋼產量占全國的79.81%，比上年下降了3.71個百分點。
上述問題，如不及時加以解決，資源、能源、運輸和環境矛盾將進一步加劇，并引發市場惡性競爭，國際貿易摩擦，企業虧損面擴大，一些企業將被迫停產，失業人數增加，銀行呆壞帳擴大等，我國鋼鐵工業有可能再次喪失由大到強轉變的重要戰略機遇。因此，鋼鐵工業把控制總量、淘汰落后和結構調整作為當前和今后一個時期鋼鐵工業發展的重要任務，是貫徹落實科學發展觀，走新型工業化道路的具體體現，同時也是轉變經濟增長方式、實現單位國內生產總值能耗下降20%的重要舉措。
問：控制鋼鐵工業總量淘汰落后加快結構調整宏觀調控政策制定時是否廣泛征求地方和企業的意見？
答：根據國務院《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》(國發〔2006〕11號)的部署，為解決鋼鐵行業產能嚴重過剩問題，做好鋼鐵工業控制總量、淘汰落后、加快結構調整的宏觀調控工作，我們在對華東、華北和東北三個鋼鐵主要生產區進行調查，廣泛征求地方和企業的意見的基礎上，起草了《關于控制鋼鐵工業總量淘汰落后加快結構調整的通知》(以下簡稱《通知》)。
為確保此次宏觀調控措施，積極穩妥，取得實效，我委在《通知》形成初稿期間，分別兩次組織召開地方發改委、鋼鐵協會、中咨公司和企業以及國務院有關部門參加的座談會。落后產能比較集中的河北、江蘇、山東、山西省發展改革委，唐山市發改委，國有重點企業集團寶鋼、武鋼，以及民營企業南京鋼鐵聯合公司、山西長寧鋼鐵公司、山西宏達鋼鐵公司、唐山瑞豐鋼鐵公司的負責同志參加了座談會，均對《通知》具體內容提出了很好的修改意見。商務部、國土資源部、國家環保總局、海關總署、國家質檢總局、銀監會、證監會等部門的代表，在對《通知》提出了修改意見的同時，也對如何配合落實《通知》精神提出了很好意見。大家普遍表示：目前，鋼鐵工業正處于結構調整有壓力、發展有動力、宏觀調控有政策的有利時機，要抓住和利用好這一機遇，把控制總量、淘汰落后和調整結構作為當前和今后一個時期鋼鐵工業發展的重要任務，作為轉變增長方式、實現單位國內生產總值能耗下降20%的重要舉措加以推進，早調整、主動調整比晚調整、被動調整對鋼鐵工業造成的損失少，對社會震動小，更有助于鋼鐵工業增長方式的轉變。國家發改委最終出臺的《通知》是在最大限度吸取地方、企業和部門意見的基礎上形成的，可以說內容更加完善，措施成熟可行，有針對性，法律依據充分，市場機制作用得到體現，淡化了行政干預。
在《通知》形成的過程中，淘汰落后任務較重的河北省、山西省以及河南省等一些地方政府就開始著手制定淘汰落后的計劃和措施，并把控制總量、淘汰落后、加快結構調整作為地方貫徹落實科學發展觀的具體舉措加以推進，并取得了初步效果。
河北省提出了開展結構調整、加快淘汰落后能力、保障全省鋼鐵工業平穩運行的12項任務、53項具體工作措施，并把各項工作分解到各有關部門和設區市政府，明確了工作目標、責任單位和完成時限，加強工作督導，確保取得實效。目前，河北省已完成了對全省鋼鐵企業工商注冊調查、取水許可及水資源費、產品質量、環保、安全生產、用地情況等專項檢查；成立了落后鋼鐵生產能力專家鑒定委員會，研究制定了鑒定程序；提出了差別水價政策，積極開展差別電價的研究。截止5月底，河北省已淘汰200立方米以下高爐21座、煉鐵能力350萬噸，淘汰20噸以下轉爐12座、煉鋼能力260萬噸。
問：控制鋼鐵工業總量、淘汰落后、加快結構調整的目標是什么？
答：控制鋼鐵工業總量、淘汰落后、加快結構調整的目標，嚴格控制鋼鐵工業新增產能，加快淘汰落后生產能力，“十一五”期間，淘汰約1億噸落后煉鐵生產能力，2007年前淘汰5500萬噸落后煉鋼能力等，2006年淘汰落后產能工作要取得實質性進展；鋼鐵工業布局不合理的局面得到改善，結合城市鋼廠搬遷和淘汰落后產能，建成曹妃甸等沿海鋼鐵基地；產品結構調整取得進展，主要產品滿足國民經濟發展需要，2010年板帶比達到50%；加快兼并重組，產業集中度有所提高，形成2-3個3000萬噸級、若干個千萬噸級的具有國際競爭力的大型鋼鐵企業集團，國內排名前10位的鋼鐵企業集團鋼產量占全國的比例達到50%以上。
問：控制鋼鐵工業總量、淘汰落后、加快結構調整工作應把握什么樣的原則？
答：鋼鐵工業控制總量、淘汰落后、加快結構調整工作事關重大，是“十一五”期間鋼鐵工業發展中的一件大事，采取切實措施保證淘汰落后和結構調整的目標實現，對增強我國鋼鐵工業整體競爭力，實現我國鋼鐵工業由大到強的轉變具有重要意義，因此，在下步各項工作中要切實把握好以下四個方面原則：
一是堅持市場機制為主，嚴格執行法律法規。鋼鐵工業具有市場競爭性強、全球資源配置的特征，在充分發揮市場機制對鋼鐵工業結構調整的推動和基礎性作用的同時，要采取有效經濟的手段，嚴格執行環保、土地、信貸等法律法規。宏觀調控是完善和發揮市場機制、順利實現優勝劣汰的必要措施。
二是堅持區別對待，分類指導原則。要根據不同地區、不同企業的實際情況，按照鋼鐵產業政策和規劃的要求，有保有壓，堅持總量調控和結構調整相結合，扶優與汰劣相結合，兼并重組與關停相結合，現有企業改造與搬遷相結合。
三是注重平穩發展，防止大起大落。鋼鐵工業控制總量、淘汰落后、結構調整工作順利進行，需要一個相對穩定的環境，既要抓住當前有利時機，堅決推進，又要把握力度和節奏，以最小的代價，換取明顯的成效，特別要避免出現因鋼鐵工業大的滑坡等不穩定因素，而影響和動搖結構調整正常進行的被動局面。因此，在目前比較脆弱的市場形勢下，要審時度勢，把握宏觀調控的力度，當前首先要不放松現有政策的執行力度。
四是注意標本兼治，建立長效機制。在著力對鋼鐵工業控制總量、淘汰落后能力的同時，要研究解決和消除鋼鐵工業粗放型發展的體制性因素，推動相應的體制改革，建立有助于鋼鐵工業健康發展的長效機制，避免再度出現反彈。
問：鋼鐵工業落后產能的重點地區在哪里？
答：在2004年末形成的4.2億噸鋼的產能中，300立方米以下的小高爐能力1億噸，占總能力的27%；20噸以下的小轉爐和小電爐能力5500萬噸，占總能力的13.1%。落后煉鐵和煉鋼生產能力主要集中在華北和華東。華北和華東落后的煉鐵能力分別占全國的60%和21%，落后煉鋼能力分別占全國的36.5%和23.3%，華東落后的小電爐能力占全國的48%。而華北地區落后煉鐵產能主要分布在河北、山西兩省，兩省高爐有效容積全部為300m3及以下企業共計248家，占全國同類企業的68.7%，兩省落后煉鐵能力合計4540萬噸，占全國落后煉鐵能力的64.8%。
問：為保證實現控制鋼鐵工業總量淘汰落后加快結構調整的目標，要采取哪些具體措施？
答：一是嚴格執行法律法規和鋼鐵產業發展政策。國家制定頒發的一系列保護環境、安全生產法律和《鋼鐵產業發展政策》等，對控制總量、淘汰落后能力、加快結構調整都提出了具體要求。對于不符合鋼鐵產業政策和未經審批或核準的項目，國家有關部門將不辦理相關手續。
二是嚴格控制鋼鐵工業生產能力。各地政府要依法把違規項目停下來，各部門按照有關規定，對國辦發[2003]103號文件下發后仍繼續違規審批和建設的項目要從嚴查處，嚴把項目準入關。
三是淘汰落后生產能力。按照現行的有關法律法規，關閉一批浪費資源、污染環境和不具備生產條件的落后生產能力。2007年前重點淘汰200立方米及以下高爐、20噸及以下轉爐和電爐的落后能力；2010年前淘汰300立方米及以下高爐等其他落后裝備的能力。對有淘汰裝備的企業，地方政府及有關部門在能源、水、電供應、流動資金貸款、鐵礦等資源配置以及項目審批等方面采取相應限制措施，促其盡快淘汰。
四是支持企業技術改造和技術創新。支持增強自主創新能力，提升產業技術水平，改善品種質量，降低消耗，加強綜合利用、環境保護和安全生產，并對調整布局方面有重大影響和帶動作用的項目。對于淘汰企業轉產其他符合國家產業政策的項目，土地、金融等方面給予優先支持。
五是推進鋼鐵企業的聯合重組。要按照市場優勝劣汰原則，鼓勵有實力的大型企業集團，以資產、資源和市場為紐帶，實施跨地區、跨所有制的兼并、聯合重組，促進鋼鐵產業集中度的提高。金融、社保、財稅部門要制定鼓勵兼并重組的政策，提供必要的方便。
六是加強行業自律。鋼鐵工業協會要及時發布關系行業健康發展的需求預測、產能變化、落后生產能力等信息，企業要加強行業自律，統一思想認識，規范行業秩序，避免無序競爭和盲目發展。
七是加強領導，落實責任。各地區要充分認識到鋼鐵行業控制總量、淘汰落后和結構調整工作的重要性、緊迫性、艱巨性和復雜性，加強領導，責任到人，制定出本地區五年規劃和實施方案，明確重點和進度。同時，要正確處理改革、發展與穩定的關系，認真解決淘汰落后、結構調整過程中出現的困難和問題，做好人員安置，維護社會穩定。
問：為什么將淘汰落后煉鐵能力的期限延到“十一五”期間？
答：淘汰落后產能目標中指出，在“十一五”期間，淘汰約1億噸落后煉鐵生產能力，2007年前淘汰5500萬噸落后煉鋼能力等，2006年淘汰落后產能工作要取得實質性進展。對淘汰落后期限的確定，與《產業結構調整指導目錄(2005年本)》有所不同，應該說《產業結構調整指導目錄(2005年本)》提出的2007年前淘汰300立方米及以下高爐，20噸及以下轉爐和電爐裝備，目標是正確的，《通知》之所以將淘汰落后煉鐵能力的期限延到“十一五”期間，主要是考慮到實踐中的一些具體情況：
一是從我國鐵、鋼能力平衡情況看，現有煉鐵落后產能(1億噸)要大于煉鋼落后產能(5500萬噸)，而煉鐵現有和新增產能比煉鋼現有和新增產能小3000萬噸/年左右，且我國鋼鐵工業以長流程為主，2007年前淘汰全部落后煉鐵能力有困難，但淘汰5500萬噸落后煉鋼能力是可行的；
二是落后煉鐵產能主要分布在河北、山西等省，分別占本省煉鐵總能力的46.9%和50.7%，若在2007年前全部淘汰300立方米及以下高爐產能，不僅地方任務重，壓力大，矛盾集中，而且即使勉強下達，也難以實現。
問：淘汰落后產能(包括裝備和工藝等)的法律依據是什么？
答：淘汰落后產能(裝備、工藝等)的主要法律法規依據是《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法(96修正)》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法(2004年修訂)》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國安全生產法》以及《鋼鐵產業發展政策》和《產業結構調整指導目錄(2005年本)》等。
問：為什么要淘汰300立方米以下高爐和20噸以下轉爐？
答：《鋼鐵產業發展政策》和《產業結構調整指導目錄(2005年本)》中均明確規定淘汰300立方米以下的小高爐和20噸及以下小轉爐、小電爐等落后設備，這是具有行業法規效力的規定，冶金企業要嚴格執行。另外，落后的小高爐、小轉爐和小電爐與大型設備相比，在運行過程中主要存在以下五個方面的具體問題：
一是能源消耗高。由于小高爐、小轉爐、小電爐的二次能源，如煤氣、余壓、余熱等基本上是無法回收利用，且入爐風溫、噴煤比低，其工序能耗一般都比大高爐高15～18%，電爐耗電高1.5倍。
二是資源的極大浪費。小高爐、小轉爐、小電爐的裝備水平決定了其資源使用效率不高，尤其是水、土地的使用率要比大高爐低1倍。
三是環境污染嚴重。首先是煙塵，小高爐受廠房及出鐵場場地限制，一般不設出鐵場除塵，出鐵場自然通風，出鐵時煙塵無組織排放，煙粉塵總排放量是大高爐的19倍，二氧化硫的排放量是3.4倍；其次是廢水，小高爐水的循環使用率低，煤氣洗滌、沖渣和冷卻時都產生大量的廢水，耗水量是大高爐的1倍；第三是固體廢棄物，由于小高爐噴煤比低，爐料質量不穩定，其噸鐵產生的渣量比大高爐多出100公斤左右。小轉爐由于冶煉強度高、吹氧時間短，噸鋼產生的煙塵量較大；第四噪聲，小電爐由于未采取降噪措施，爐前噪聲高達90～105分貝。大電爐由于采用大密閉隔聲罩，爐前噪聲一般可降至85分貝以下。
四是生產效率低。盡管小高爐、小轉爐、小電爐投資省，但勞動生產率低，大高爐的勞動生產率是小高爐的3.7倍。
五是不支付環保、資源綜合利用成本。由于小高爐、小轉爐、小電爐設備本身的限制，環保節能設施無法采用。如高爐余壓發電(TRT)要求爐頂頂壓必須在150KPa,即必須是1000立方米以上的高爐才具備余壓發電的條件；加上小高爐、小轉爐、小電爐的投資動機就是以犧牲環境、浪費資源為代價，換取低投入高利潤，因此，在投資中小高爐、小轉爐、小電爐基本上不支付約占總投資的13%的環保和資源綜合利用投資成本。
綜上，為實現我國鋼鐵工業從大到強的轉變，提高鋼鐵工業整體競爭力，改善環境，國家提出淘汰300立方米以下小高爐和20噸以下的小轉爐、小電爐等落后設備。
問：此次鋼鐵工業控制總量、淘汰落后、加快結構調整有哪些特點？
答：一是以法律為依據。在鋼鐵工業控制總量、淘汰落后、加快結構調整工作中，嚴格按照《大氣污染防治法》、《水污染防治法(96修正)》、《固體廢物污染環境防治法(2004年修訂)》、《清潔生產促進法》、《安全生產法》以及《鋼鐵產業發展政策》、《產業結構調整指導目錄(2005年本)》等已頒布的有關法律法規，關閉一批浪費資源、污染環境和不具備生產條件的落后生產能力。
二是最大限度地廣泛征求意見，提高市場參與度。為確保此次宏觀調控措施，積極穩妥，取得實效，我委在《通知》形成初稿期間，在實地調研的基礎上，分別兩次組織召開地方發改委、鋼鐵協會、中咨公司和企業以及國務院有關部門參加的座談會，有關方面均對《通知》具體內容提出了很好的修改意見。商務部、國土資源部、國家環保總局、海關總署、國家質檢總局、銀監會、證監會等部門的代表，在對《通知》提出了修改意見的同時，也對如何配合落實《通知》精神提出了很好意見。
三是經濟、行政手段相結合。除了發揮市場機制的作用外，在鋼鐵工業控制總量、淘汰落后、加快結構調整工作中還輔之以必要的經濟和行政手段。如要求各地根據實際情況，制定差別水價、電價政策，加大能耗高、污染重、裝備水平低的落后產能的運行成本，加快其退出市場的步伐，同時，要求國家發改委、商務部、國土資源部、國家環保總局、海關總署、國家質檢總局、銀監會、證監會等有關部門對違規項目及有落后產能企業不辦理相關手續。
四是充分發揮市場競爭、優勝劣汰的作用。市場供大于求，價格下滑，對結構調整、淘汰落后具有積極作用。靠市場力量淘汰落后，比起用行政命令強行關閉來說，導致的社會矛盾要小得多。因此，《通知》盡量淡化行政色彩，充分發揮市場配置資源的功能，促進公平競爭。
五是政府承擔校正“市場失靈”的職責。鋼鐵市場總是有波動的，如果任由落后生產能力隨著鋼鐵市場的漲跌而進出，不符合社會整體利益，對先進企業也是不公平的。而這個問題，單靠市場機制是不可能解決的，政府承擔糾正這種“市場失靈”的責任。
六是中央、地方相關部門形成合力。鋼鐵行業控制總量、淘汰落后和結構調整具有涉及面廣、市場性強、政策配套和依法行政的特點，要求國務院有關部門要密切配合，積極主動，各司其職，及時總結淘汰落后和結構調整的經驗，加強對地方的指導。各級政府要高度重視淘汰落后工作，形成地方政府主導，部門配合聯動的工作體系。地方經濟綜合主管部門應當依法向當地政府提出淘汰設備、關停企業的意見，在政府統一組織下，依法實施關閉。
信息來源：政策研究室子站
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