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寧夏一民營公司入行公用事業三年就關張
“先上車后補票”政策導致虛假注冊管理混亂
民資涉足公用事業監管倉促上陣
新聞快讀
公用事業關系到老百姓的利益。如何做好？始終都在探索中。
順應潮流，寧夏一家民營企業涉足屬于公用事業的城市供暖，然而，不過短短3年時間就負債累累，資產被法院查封。使得原本已放手的當地政府，不得不再度接手。
審計機關經過審計發現，這家民營企業確實存在虛假注冊、管理混亂等問題。但由于監管職責不清晰，沒有哪個部門愿意為失職承擔責任。
有關人士指出，政府對基礎設施和公用事業相關行業還缺乏統一配套的政策法規，包括在資本投入、申報驗資、準入資質等等方面，都缺乏可操作性的規定和協調機制。
如何應對
□政府與生產者分離與市場結合靠合同約束
□加緊地方立法制定部門規章充實監管依據
本報記者 周崇華
“這鍋爐房怎么貼上了封條？”
“公司欠人家的工程款、設備款還不上，被法院查封啦。”
6月28日，記者來到寧夏賀蘭縣西區供暖有限公司，門房的看門人一邊說著公司被查封的簡單理由，一邊指著貼在鍋爐房門上的封條讓記者看。
據了解，這家民營公司入行公用事業不過短短的3年時間。
倉促上馬帶來問題一串
我國對私人資本進入公用事業全面開放始自2003年。
2003年1月，建設部部長汪光燾宣布，中國將對各類資本全面開放公用事業行業。
賀蘭縣西區供暖有限公司正是這年成立的。
賀蘭縣建設局有關負責人告訴記者，由于政府財政困難，且過去由政府投資經營的公用事業如供暖行業等普遍虧損，在這種情況下，政府嘗試引入民營資本經營供暖事業。
用特許經營的方法將社會資金吸納到公用事業的建設中，這是西方從上世紀60年代就開始的做法。在中國，由于電采暖等其他技術形式無法大面積覆蓋，通過管道送暖成為供暖主渠道�？梢坏╀佋O一套管網之后，企業就具備了獨家壟斷的基礎。
“這就要求政府對準入企業的資質進行嚴格的審核，并進行項目招投標。”中國城鎮供熱協會會長李秀說。
賀蘭縣通過招商引資，由縣政府劃撥土地二十多畝，自治區發改委補貼扶持資金50萬元，引入幾個個人股東注入資金，組建了賀蘭縣西區供暖有限公司，負責縣城西區40萬平方米、五六千戶居民、學校和機關的冬季供暖。
供熱外管網工程從簽合同到交付使用，不過用了6個月時間。可應該結清的三百多萬元工程款，供暖公司至今未付。
據介紹，由于債務纏身，賀蘭縣西區供暖有限公司在3年供暖期間內，溫度達不到規定標準的事時有發生，用戶便將責任歸咎于政府。考慮到老百姓的冷暖，政府千方百計地迎合供暖公司收取增容費、采暖費等要求。該公司自營運以來，僅增容費一項就有上千萬元入賬。
采訪中記者了解到，不僅賀蘭縣是這樣，寧夏吳忠市金積鎮也因民營資本投資經營供暖，致使用戶怨聲載道，鎮政府不得不強行接管了這家民營供暖企業。
參與經營社會公用事業的一些民營企業負責人向記者坦言，法律、法規并不禁止民營企業進入基礎設施、公用事業領域，民營資本不僅緩解了政府投資基礎設施建設、社會公用事業資金不足的問題，而且盤活了民間資本，激活了市場競爭。但是，用于供暖的煤電資源等不斷漲價、采暖費無法收繳、發生債務糾紛法院判決難執行等等，都是民營企業自身無法解決的問題。
監管機構不明責任不清
由于拖欠工程款，賀蘭縣西區供暖有限公司面臨著被法院強制執行的命運。
寧夏新月建筑公司是那三百多萬元工程款的債權人，公司負責人告訴記者，賀蘭縣西區供暖有限公司成立伊始，就是一個“怪胎”。因為，縣上當時的招商引資政策就是“先建設后補辦手續”，政府大包大攬，一路綠燈，這就為其虛假注冊，惡意脫逃債務提供了可乘之機。
目前，賀蘭縣政府已介入并作出決定，由銀行監管企業賬戶資金的流向；政府派出審計部門對其進行審計；重新確定企業法人；重組公司，實行債權轉讓。
賀蘭縣審計局經過審計發現，賀蘭縣西區供暖有限公司確實存在虛假注冊、管理混亂等問題。
對于審計機關認定的虛假注冊問題，工商行政管理機關解釋說，工商行政管理機關對企業的注冊登記，依據的是驗資報告。驗資報告認定出資多少，工商機關就注冊多少并核發營業執照。如果確實是虛假注冊，那也是中介機構的驗資問題。
賀蘭縣建設局物業辦劉主任說，作為政府的職能部門，供暖公司投入運營后，我們只負責監督其保證按時、達標向用戶供暖。企業不能按時、按標準供暖，我們可以依據有關規定對其進行行政處罰。我們在與供暖公司的接觸中也發現，企業運營3年來，還沒有建立財務管理制度以及正常的財務報表，像這樣的經營狀況是稅務部門監管的事情，建設部門無權干涉。
賀蘭縣主管社會公用事業的副縣長李志剛表示，對于社會公用事業，社會能辦的事，政府盡量交給社會來辦，并不是政府疏于監管，而是政府不能過多地干預企業正常的生產經營活動。
“當前監管機構不明確，監管的手段也非常缺乏�！敝袊鐣茖W院法學所教授周漢華認為，這是政府在監管投資公用事業的民營企業中存在的大問題。
監管未形成環環相扣鏈條
據了解，公用事業的監管在我國還是一個嶄新的話題。過去，我國的公用事業，行政權、監管權與國有資產管理經營權是混在一起的。而當民營企業進入公用事業后，現在的監管與過去的監管顯然已經不是同一個概念。
“像供暖行業這種關系千家萬戶利益的社會公用事業，目前還存在許多監管環節上的盲點和漏洞，沒有形成一種環環相扣的監管鏈條�！辟R蘭縣工商行政管理局局長王俊鵬說。
寧夏大學法學院教授賀鳳竣告訴記者，政府對基礎設施和公用事業相關行業還缺乏統一配套的政策法規，包括在資本投入、申報驗資、準入資質、注冊資金、法人資格、收費價格、操作辦法等方面缺乏可操作性的規定和協調機制。
投資公用事業周期長、回報低、見效慢，又直接關系到百姓的切身利益。百姓對行業的服務要求是既要安全可靠，又要價格低廉。
“如何保障民營企業參與經營社會公用事業，使其提供的商品服務具有長期性、穩定性和持續性，關鍵在于政府相關部門切實履行起事前、事中和事后的監管職責。”賀鳳竣認為，有效的監管機制需要有相應的監管依據，這就需要地方立法或制定規范的政府規章，既對公用事業服務商進行必要的約束，同時也為自己的監管行為提供法規依據。
在監管中，兩個環節很重要。一是準入制度，就是特許經營制，這個行業準備發幾個牌照？這幾個牌照用什么樣的方式可以獲得？經營期限是多長？排他性限制是什么？企業的資質要求是怎樣的？等等，都要有明確而詳細的規定，這樣才能避免過多人為干預；二是公共服務的價格問題。據供暖業內人士透露，目前民營供暖企業的盈利狀況普遍不好，主要原因在于企業投入成本高，產品實行政府定價，加之近年來水價、煤價上漲迅速，導致熱價與成本不符。
處于兩難境地政府如何定位
一方面，政府退出來扶持民營資本經營公用事業；另一方面，民營企業存在先天不足，政府又不得不接管。處于進退兩難境地的政府該如何定位？
建設部政策研究中心副主任秦虹認為，在目前情況下，政府要做好3個轉變：
政府要與生產者的角色分離。在市場化供給的條件下，政府仍是公用服務的規劃者和決策者，但不再是服務的提供者。政府部門根據規劃和公眾需求決定增加或改善某種市政服務，但由誰來投資？誰來生產？如何實施？則應采用市場機制，政府不再對公用設施企業的經營管理有決定權；
政府管制與市場競爭要有機結合。政府的直接干預將表現在政府依據法律法規對市政公用設施企業的市場價格決定、產品質量和服務條件施加直接的行政干預。但下令管制不等于政府提供生產，也不等于政府有權隨意決定由誰來生產，生產者的確定應當引入市場機制。對非經營性服務，應采取政府采購的方式，招標選擇生產者，對經營性服務，應當通過特許權授予的方式，競爭招標選擇投資者或經營者；
合同約束取代行政管理。政府作為市政公用設施服務需要的提出者，通過合同的方式與服務的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關系。如果服務沒有達到質量標準，政府有權重新選擇服務者，一旦出現糾紛，可以采用司法途徑解決，使市政公用設施服務真正具備市場經濟的素質。
本報銀川6月28日電
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