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《突發事件應對法》首次上會審議
學者建議適時制定《緊急狀態法》
本報記者 秦旭東
北京報道
從“緊急狀態”到“突發事件”
經歷“非典”、禽流感、礦難、江湖污染事故等眾多公共安全事件挑戰之后，中國應急法制建設邁出關鍵一步。在6月24日至29日間召開的十屆全國人大常委會第二十二次會議上，《突發事件應對法》草案提請首次審議。
《突發事件應對法》最初是以《緊急狀態法》的名稱被列入十屆人大常委會的立法計劃的。2003年的“非典”促成了這個立法動議，“非典”危機期間的狀況凸現了過去一事一辦和臨機處置的經驗型、應付型危機處理方式的不足。
據曾參與草案討論的北京大學公法研究中心主任姜明安教授介紹，國務院在研究起草過程中，改成制定“突發事件與緊急狀態法”，主要規定了應對突發事件的基本內容，同時有一章專門規定“緊急狀態”的情況。而提交審議的草案現定為《突發事件應對法》。
“這部法律只規定就一般突發事件的應對”，對于涉及緊急狀態的問題，本法只是原則性規定，“由全國人大常委會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定”，國務院法制辦政府法制研究中心主任李岳德向記者介紹說。
起草專家之一、清華大學于安教授說，這個轉化主要是考慮到，立法資源的配置要著眼于當前最急迫的社會需要，制定一部行政法意義上的《突發事件應對法》比制定《緊急狀態法》更為迫切。李岳德也解釋，解決突發事件應對中的突出問題是當前的一項緊迫任務，而緊急狀態的情況在實際中很少發生。
2004年修憲之后，“緊急狀態”的概念被納入憲法之中，取代了先前有關“戒嚴”的表述。
姜明安介紹，“戒嚴”主要涉及暴亂、動亂和騷亂等緊急事態，適用范圍比較小，“緊急狀態”不僅涵蓋這些情況，還包括特別嚴重的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等。“突發事件”所指則比“緊急狀態”的涵蓋范圍更廣。可以說，“突發事件”是常態情形，而“緊急狀態”則指極端情形。
最大限度保護公民的權利
草案就政府對突發事件的管理體制，包括對不同級別、不同種類和不同嚴重程度的突發事件進行處置的主體、權限作了規定。這與今年1月國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》以及由此建立的國家應急預案框架體系基本是一致的。
此外，草案還對突發事件的預防和應急準備、監測和預警、應急處置和救援，以及事后恢復重建等作了詳細規定。
對于備受關注的問責機制，草案規定，地方政府和政府有關部門有各種違法和瀆職情形的，對責任人員將給予行政處分，涉及犯罪的要追究刑事責任。
草案還規定，政府應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件應急處置工作的情況和事態發展的信息，并對新聞媒體的相關報道進行管理。但是，發布有關信息不利于應急處置工作的除外。
一方面要立法授權政府足夠的權力以應對危機，一方面又要著眼于這些應對措施的有效性和合法性，草案要最大限度地保護公民的權利和自由。因此，草案還規定，在應急措施的選擇上，要按照行政法上的“比例原則”，采用對公民的合法權益損害最小的措施，對征用財產的要及時返還或給予合理補償，同時還規定了公民獲得法律救濟的渠道，比如行政復議、行政訴訟或國家賠償訴訟。
于安說，《突發事件應對法》就是要區分平時管理和應急管理的界限和標準，在什么情況下采用應急管理措施，可以用哪些措施，要遵循哪些程序和規則，確保透明度、確定性和可預見性。
參與草案起草的專家之一、社科院法學所莫紀宏研究員表示，在將常態的應急管理納入法制體系之后，還要考慮整個公共安全建設領域的法制完善，比如適時制定《緊急狀態法》，以便和《突發事件應對法》相互銜接，另外還要加強反恐怖、國防動員方面的立法等。
莫紀宏建議，我國可以考慮將分散在各部門之間的應急管理或指揮機構集中起來，由一個統一的維護公共安全的機構來負責。
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