收入分配改革再出發(fā) 中國城鄉(xiāng)收入差距仍將擴大

　　本報記者 郭晉暉 發(fā)自北京

　　“公平不等于收入的平等，不等于健康狀況的平等，也不等于任何其他具體結(jié)果的平等，而是對一種機會均等的狀況的探求。”——《世界銀行2006年發(fā)展報告：公平與發(fā)展》

　　越來越多的人認識到，社會對于機會平等的關(guān)注，應(yīng)該勝于對收入平等的關(guān)注。收入

不平等只是經(jīng)濟發(fā)展的一個結(jié)果，而以起點和過程不公平為標志的機會不平等，卻折射出中國改革開放27年來公共政策選擇上的偏差。

　　今年春天，

　　基尼系數(shù)0.46(2004年數(shù)據(jù))的現(xiàn)實把中國改革推向了十字路口，改革的決心和公共政策的選擇在此時顯得尤為重要。

　　正如樓繼偉所言，政府的責(zé)任主要是圍繞起點和過程實行公平的政策，從而改善結(jié)果的公平。而收入分配制度改革是利益格局的再調(diào)整，政府必將面臨來自各利益群體的阻力。既要破除阻力推行改革，又要保證經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展，不是易事。

　　政策的連續(xù)性

　　中國社科院經(jīng)濟研究所研究員趙人偉曾與同事作了三次全國大范圍的入戶調(diào)查。他們的調(diào)查結(jié)果，至今仍是研究當代中國收入差距問題的重要數(shù)據(jù)。他們在調(diào)查研究結(jié)果上得出的政策建議，與政府正在或即將實行的改革措施頗為吻合，如改變城鄉(xiāng)之間的逆向再分配，減免農(nóng)業(yè)稅和各項雜費，逐步取消農(nóng)民工進城的限制條件等，這些都有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距。

　　不過，趙人偉認為，各屆政府在收入分配政策上應(yīng)該保持連續(xù)性，“收入差距擴大不是一天兩天形成的，也不會在一年兩年內(nèi)縮小。想在這個問題上取得根本的成效，政策措施的制定和發(fā)展必須有長遠的戰(zhàn)略眼光。”

　　“在大的戰(zhàn)略目標下一步步地執(zhí)行，從時間序列上說，政策要有連續(xù)性，從整體上講，還要有配套性，同時還要改變各部門之間只有分工沒有協(xié)作的現(xiàn)狀。”趙人偉說。

　　趙人偉認為，配套改革主要包括統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，完善農(nóng)村最低生活保障制度，逐步提高社會保障水平，不斷提高最低生活保障標準，健全完善醫(yī)療、教育、住房等方面的救助制度，同時，通過加強基礎(chǔ)教育，加強職業(yè)技能培訓(xùn)，不斷提高低收入群體的就業(yè)能力等。

　　城鄉(xiāng)收入差距仍將擴大

　　“提低，擴中，調(diào)高”，這是5月26日召開的中共中央政治局會議上，針對地區(qū)間和部分社會群體間收入差距過大而明確提出的改革思路。

　　“給別人錢總是容易的，想要從別人的口袋里拿出錢來，那就太難了。”

　　勞動和社會保障部勞動工資研究所副所長楊黎明如此形容“提低”和“調(diào)高”在執(zhí)行中的難度差異。事實上，“提低”由于執(zhí)行難度最小，已成為當前縮小貧富差距的主要手段。

　　但“提低”必須有強大的財政為支撐，還必須有暢通的轉(zhuǎn)移支付通道。中國這樣一個經(jīng)濟實力還有限的國家，在這兩點上還面臨諸多困難。

　　雖然從2003年以來，國家已不斷加大對農(nóng)村地區(qū)的投入力度，但城市居民收入水平的增長幅度仍超過農(nóng)村居民，城鄉(xiāng)間的收入差距在未來數(shù)年內(nèi)仍將持續(xù)擴大。

　　來自國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，1980年，我國城鄉(xiāng)居民收入比(城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入之比)為2.5：1；1985年該比例下降為1.86：1；但之后基本保持不斷擴大的趨勢—— 2001 年為2.90：1，2002 年為3.11：1，2003 年繼續(xù)擴大到3.23：1，2004年已是4：1；而去年則略有下降，為3.22：1。

　　然而，去年城鄉(xiāng)居民收入比的下降趨勢并未持續(xù)。今年第一季度，農(nóng)民人均收入又開始回落。來自國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，首季度，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為3293元，扣除價格因素，比上年同期實際增長10.8%，且增幅同比上升2.2個百分點；農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入為1094元，比上年同期實際增長11.5%，增幅同比回落0.4個百分點。

　　中國社科院發(fā)布的2006年《農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》也預(yù)測，今年農(nóng)民人均純收入將比去年增長5%左右，低于去年6.2%的增幅。在城市仍保持較高增幅的情況下，今年，中國城鄉(xiāng)居民的收入差距將繼續(xù)擴大。

　　以直接補貼來“提低”的方式，其效率正在受到質(zhì)疑，依據(jù)就是上述2005年以來的城鄉(xiāng)收入差距數(shù)據(jù)。

　　世界銀行中國代表處首席經(jīng)濟學(xué)家、經(jīng)濟部主任郝福滿(BertHofman)說，增加對農(nóng)業(yè)的直接補貼，在一定時期內(nèi)能提高農(nóng)業(yè)競爭力、增加農(nóng)民收入，但這是“不可持續(xù)”的，它并沒有提高農(nóng)民的機會平等待遇。

　　郝福滿認為，通過適當?shù)恼�策鼓勵農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，同時允許土地轉(zhuǎn)讓，是更好的途徑，這意味著國家政策給予了農(nóng)民平等致富的機會。

　　樓繼偉也明確表示，針對城鄉(xiāng)差距，在農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療和社會救助方面，政府都在加大投入，這些都屬于解決起點不公平問題的舉措。下一步還將把從土地上獲得的公共收入納入預(yù)算統(tǒng)一管理，其中更高比例安排農(nóng)村建設(shè)，并將更多的公共資源投向農(nóng)村。

　　公平要從初次分配抓起

　　將市場機制引入初次分配領(lǐng)域，是中國收入分配制度改革的一大突破。然而，在很長時期內(nèi)，市場機制成為“放任自流”的代名詞。楊黎明認為，建立市場機制，必須通過一系列制度來規(guī)范初次分配的行為，從而對弱勢群體有所幫助。長期以來，初次分配市場中調(diào)節(jié)機制的缺失，導(dǎo)致分配秩序混亂，這是造成收入差距擴大的重要原因。

　　郝福滿說，在中國，一些政策保護比較嚴重的行業(yè)，例如銀行業(yè)，員工收入通常比保護程度低的行業(yè)高，原因是對這些行業(yè)的保護造成了機會的不平等。這種機會的不平等不光和市場失靈有關(guān)，還與國家政策相關(guān)。

　　樓繼偉認為，社會上流傳的“初次分配注重效率，再分配注重公平”是偏頗的，追求社會公平同樣是初次分配的責(zé)任，為解決過程不平等而采取的措施，一般都須在初次分配領(lǐng)域內(nèi)實施，比如在壟斷打破之前，政府要對壟斷行業(yè)的個人收入加強管理。

　　行業(yè)工資差距拉大是初次分配中嚴重的問題之一，勞動和社會保障部勞動工資所所長蘇海南的一項研究表明，行業(yè)職工工資水平變化的特點是：那些以勞動密集型為主要特征的行業(yè)，勞動收入水平呈現(xiàn)下降趨勢；而智力和資金密集型行業(yè)的勞動收入水平則呈現(xiàn)明顯上升趨勢,從而使行業(yè)收入差距明顯拉大。

　　上個月，勞動和社會保障部副部長步正發(fā)在第三屆中國薪酬管理高層論壇上透露說，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，按細行業(yè)分組，2000年人均勞動收入最高的是航空運輸業(yè)，為21342元,最低的是木材及竹材采運業(yè),為4535元,兩者相差3.71倍；2004年最高的是證券業(yè)，為50529元，最低的是林業(yè)，為6718元，兩者相差6.52倍。此外在目前，電力、電信、金融、保險、水電氣供應(yīng)、煙草等行業(yè)職工的平均工資是其他行業(yè)職工平均工資的2~3倍，如果再加上工資外收入和福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5~10倍之間。

　　蘇海南表示，今后應(yīng)從加強對企業(yè)工資分配的宏觀調(diào)控入手，逐步解決勞動者工資收入差距拉大等問題。具體的措施包括，繼續(xù)完善工資指導(dǎo)線、勞動力市場工資指導(dǎo)價位和人工成本信息三項制度，引導(dǎo)企業(yè)合理安排工資增長，確定投入產(chǎn)出的關(guān)系；推進工資總量決定機制的改革。

　　蘇海南認為，政府在控制國有壟斷企業(yè)高收入和預(yù)警低收入等方面都可以有所作為，“可以制定工資增長封頂線，規(guī)定每年平均工資增長不能超過社會平均工資增長的一定范圍。”

　　據(jù)了解，勞動和社會保障部正在加緊起草《企業(yè)工資條例》，雖然它仍未上升到工資法的高度，但將成為由國務(wù)院頒布的法規(guī)，能夠為工資分配行為提供全面系統(tǒng)的法律規(guī)范。

　　中央轉(zhuǎn)移支付：多數(shù)未納入地方財政預(yù)算

　　稅收和轉(zhuǎn)移支付是再分配的兩種主要手段。國家發(fā)改委的一位專家建議，“十一五”期間，在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅賦的前提下，應(yīng)注重個人所得稅和消費稅調(diào)節(jié)收入分配的作用。

　　具體來說，一方面可以通過提高個人所得稅起征點，來增加中低收入階層的福利水平；另一方面可以通過拓寬奢侈消費品等項目的稅基、制定合理的稅率和建立有效的征管機制，來調(diào)低過高的收入；而在總體上，要提高個人所得稅和消費稅占全部稅收收入的比重。

　　此外，該專家還認為，應(yīng)盡早開征遺產(chǎn)贈與稅、物業(yè)稅、特別消費稅。根據(jù)當前中國的征管水平，遺產(chǎn)贈與稅的稅種設(shè)計可借鑒美國的做法，實行總遺產(chǎn)稅制，即只就遺產(chǎn)或捐贈的總額課征，暫不考慮繼承人與被繼承人間的親疏關(guān)系。以后隨著我國整體稅制的不斷完善，可在總遺產(chǎn)稅制的基礎(chǔ)上，實行混合遺產(chǎn)稅制。

　　調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度,加大對中西部特別是西部的轉(zhuǎn)移支付力度,是縮小區(qū)域間差距最有效的政策。北京師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院特聘教授李實認為，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付中面臨的一個最重要的問題是轉(zhuǎn)移支付資金被截流，地方政府以各種理由占用資金。

　　國家審計署審計長李金華近日表示，中央轉(zhuǎn)移支付從中央部門一直“流”到村莊，渠道很長，這條“水渠”是要“滲水”和被“截流”的，有時候水流到村里面就沒了。他強調(diào)，這里面有歷史遺留問題。要對地方進行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，就必須把中央和地方的事權(quán)劃分得非常清楚。

　　2005年，審計署對20個省(區(qū)、市)的地方預(yù)算進行抽查后發(fā)現(xiàn)，中央預(yù)算編入地方預(yù)算的為3444億元，約占中央實際轉(zhuǎn)移支付7733億元的44%。也就是說,中央轉(zhuǎn)移支付中有一半以上沒有納入地方財政預(yù)算，脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督。

　　“在轉(zhuǎn)移支付力度增加的同時，加強監(jiān)督和監(jiān)管應(yīng)該是完全必要的。要真正使轉(zhuǎn)移支付資金能落到實處，能到達最需要的地方。”李實表示。

　　亟須統(tǒng)籌收入分配改革

　　勞動和社會保障部原副部長王建倫帶領(lǐng)一個調(diào)研小組，歷時兩年，于去年年中完成了一份名為《收入分配領(lǐng)域存在的主要問題及對策建議》的報告。

　　這份報告明確稱，我國現(xiàn)行的收入分配制度，包括已建立的社會保障制度，都是由各主管部門分別針對不同群體設(shè)計的，對各群體收入分配之間的復(fù)雜關(guān)系估計不足。因而造成收入分配政出多門，管理體制混亂。同時,在收入分配領(lǐng)域中，政府職能“缺位”和行政干預(yù)共存，政府對收入分配的調(diào)節(jié)力度不足。

　　楊黎明認為，政府職能的缺位與最近幾次機構(gòu)改革導(dǎo)致的“管理真空”有關(guān)。據(jù)他介紹，現(xiàn)在，收入分配的主管部門有人事部、勞動和社會保障部、財政部、發(fā)改委及國資委，它們基本上是各管一攤，缺乏一個對機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)收入分配進行統(tǒng)籌考慮的機構(gòu)。

　　“原來，勞動部的工資司是部里最大的一個司，有統(tǒng)籌考慮各類單位工資的職權(quán)，但勞動部改為勞動和社會保障部后，非社保的部門被壓縮，工資司變成了一個處，只有6個人,一來無暇顧及，二來上級也沒有再賦予它這個職能。”楊黎明說。

　　針對這種情況，王建倫建議，政府應(yīng)該在“十一五”期間盡快建立全國收入分配改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一決策，徹底改變收入分配多頭管理、效率低下的現(xiàn)象，革除公權(quán)力部門化的陳弊。