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常紅曉/文
即將“三讀”通過的新《義務(wù)教育法》，詳細(xì)規(guī)定了義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障體制，同時強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育的全民性和均衡發(fā)展
6月24日，全國人大常委會第22次會議開始審議《義務(wù)教育法(修訂草案)》(下稱草案
)。經(jīng)全國人大常委會今年2月和4月的兩次審議，“草案”已臻于完善。
“各方面意見相對比較一致，如無意外，這應(yīng)該是最后一次審議，有望表決通過。”全國人大教科文衛(wèi)委員會一位官員對《財經(jīng)》表示。
中國現(xiàn)行《義務(wù)教育法》制定于20年前。原法不分章節(jié)，只有18條，共計1800余字。
此次交付三讀的“草案”共八章63條，總字?jǐn)?shù)7000余字，內(nèi)容與規(guī)模都大大拓展。無論從整體結(jié)構(gòu)還是條款內(nèi)容看，幾乎是重修一部法律。(參見《財經(jīng)》2004年第20期“重修《義務(wù)教育法》”)
此次“草案”最大的亮點(diǎn)，是把“經(jīng)費(fèi)保障”專列一章，用14條共計1800字左右的篇幅，詳細(xì)規(guī)定了義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障體制。
同時，強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育的全民性和均衡發(fā)展，并通過立法來保護(hù)流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。
一部“免費(fèi)義務(wù)教育法”
很多人把此次提交審議的“草案”形象地稱作“免費(fèi)義務(wù)教育法”，其原因主要是其中正式明確了這樣一點(diǎn):“實(shí)施義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)�！�
早在1986年，《義務(wù)教育法》就規(guī)定，“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)”。但由于財政體制的制約，隨后出臺的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第十七條卻規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)�？墒杖‰s費(fèi)。收取雜費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，由省級教育、物價、財政部門提出方案，報省級人民政府批準(zhǔn)�！�
在教育專家看來，這等于政府在財政有限的情況下，通過“實(shí)施細(xì)則”變相違背《義務(wù)教育法》，在學(xué)費(fèi)之外開了“收取雜費(fèi)”的口子。果然，1986年后至今20年中，該條款被各地政府運(yùn)用得淋漓盡致，百姓的教育負(fù)擔(dān)日益加重。尤其是農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足，政府屢遭社會批評，承受著國內(nèi)外巨大壓力。
2003年9月，教育部根據(jù)國務(wù)院要求，起草《義務(wù)教育法(修訂稿)》，主要目標(biāo)就是要通過修法，解決義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足的問題。去年12月25日，國務(wù)院決定改革農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，農(nóng)村義務(wù)教育由過去籠統(tǒng)的“以縣為主”體制，改為管理上“以縣為主”，經(jīng)費(fèi)則由“省級政府統(tǒng)籌”，“中央和地方分項(xiàng)目、按比例承擔(dān)”。
與此同時，中央政府決定，自2006年春季起，免除西部省份農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)；到2007年，中部、東部地區(qū)各省，要全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)。這意味著，中國義務(wù)教育階段80%的學(xué)生將不再交納學(xué)雜費(fèi)；仍需交納雜費(fèi)的，只剩下3200多萬城市義務(wù)教育階段的學(xué)生。中國向著真正的“義務(wù)教育”目標(biāo)邁出了一大步。
有實(shí)際行動在先，《義務(wù)教育法》的修法進(jìn)程大大加快。此次“草案”第六章用了14條、計1800字左右，規(guī)定義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障。
為了確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不被挪用，“草案”更明確規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列”。這就使得地方政府在分配各項(xiàng)教育投入時，必須優(yōu)先保證義務(wù)教育，把其經(jīng)費(fèi)全部納入財政預(yù)算。
在前兩次審議中，諸多人大常委爭論的焦點(diǎn)之一，是“義務(wù)教育如何免除學(xué)雜費(fèi)”。今年4月底提交審議的二審稿在總則中第二條增加一款，規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)�！蓖瑫r在“附則”中加入一條：“對接收義務(wù)教育的適齡兒童、少年不收學(xué)雜費(fèi)的實(shí)施步驟，由國務(wù)院規(guī)定。”
據(jù)記者了解，之所以如此規(guī)定，主要原因是對目前3200多萬城市義務(wù)教育學(xué)生是否免除學(xué)雜費(fèi)，仍沒有定論。據(jù)全國人大常委李連寧掌握的數(shù)據(jù)，目前全國義務(wù)教育階段雜費(fèi)總額是287億元，其中城市135億元，農(nóng)村152億元。中國政府為完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，未來五年將投入2182億元；如果要在近期一舉免除城市義務(wù)教育學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，可能還要增加上百億財政投入。對此，決策者猶豫不決。
記者獲悉，正在審議的“第三次審議稿”中，相關(guān)條款依然基本維持了二審稿的表述。據(jù)接近立法者的人士透露，這是“國務(wù)院的意見”。
大多數(shù)專家對這個“尾巴”表示遺憾。他們認(rèn)為，義務(wù)教育是面向全民的教育，其本質(zhì)特征就是強(qiáng)制性和免費(fèi)性；不能因?yàn)橐?35億元財政投入，就給新《義務(wù)教育法》的執(zhí)行帶來不確定性。況且中國每年的財政收入已超過3萬億元，解決此問題并非難事。
淡化意識形態(tài)色彩
此次“草案”與前兩次審議稿相比，有一處明顯的修改，是對義務(wù)教育培養(yǎng)目標(biāo)的表述。
“草案”中首次明確：義務(wù)教育的目標(biāo)是培養(yǎng)“四有公民”，不再保留前兩次審議草案中關(guān)于“社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人”的表述。
“草案”總則中第三條規(guī)定：義務(wù)教育“為培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的公民奠定基礎(chǔ)”。而前兩次的審議稿中，在此之外還特別提到培養(yǎng)“德智體全面發(fā)展的社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人”。
全國人大教科文衛(wèi)委員會有關(guān)人士表示，作出這處修改，主要是為了與《憲法》和中共十六大報告的相關(guān)表述保持一致。義務(wù)教育是面向全體適齡公民的教育，“社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人”的表述不能涵蓋全部的義務(wù)教育對象。修改后的表述更準(zhǔn)確，也少了“一些政治性和意識形態(tài)色彩”。
在今年4月底的《義務(wù)教育法》二審中，曾任國家教委副主任的全國人大常委柳斌表示，凡是中華人民共和國公民，其適齡階段都是義務(wù)教育培養(yǎng)的對象。如果按照“建設(shè)者和接班人”的表述，義務(wù)教育涵蓋的人群實(shí)際上縮小了。
“接班人原來是一個政治概念。目前還是采用培養(yǎng)‘四有公民’的概念比較好。”柳斌說。諸多教育專家認(rèn)為，義務(wù)教育既然是面向全體公民的基礎(chǔ)性教育，培養(yǎng)目標(biāo)就不宜只取部分的概念。第三次審議稿如此修改，顯得比較務(wù)實(shí)。
對于社會廣泛關(guān)注的教育公平問題，此次“草案”也規(guī)定，“縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校，不得設(shè)置重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班”。
對于擅自設(shè)立重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班的，“由縣級人民政府或者上級人民政府教育行政部門責(zé)令改正、通報批評；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。
但是有教育專家指出，中國目前城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部學(xué)校之間，確實(shí)存在著嚴(yán)重的義務(wù)教育資源分配失衡。這些問題有著復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會背景，很難在短時間內(nèi)改變。這次“草案”規(guī)定，義務(wù)教育階段不得設(shè)立重點(diǎn)校、重點(diǎn)班等，并不可能根本解決“擇�！钡葐栴}。
對于社會高度關(guān)注的流動人口子女入學(xué)問題，此次“草案”第十二條明確規(guī)定，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為流動人口子女提供平等接受義務(wù)教育的條件，“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。對此，專家指出，這一條款并未突破現(xiàn)有政策和國務(wù)院文件的表述，而且過于原則，操作性不強(qiáng)；且把具體辦法的制定權(quán)下放到省級政府，效能就更會大打折扣。
教育專家指出，此次義務(wù)教育“修法”意義重大，但仍受制于中國特殊的政治經(jīng)濟(jì)體制，其貫徹執(zhí)行必然受到行政管理體制、戶籍制度等改革滯后的影響，不可期望過高。
記者獲悉，正在審議中的“草案”的最后一條，是“本法自2006年9月1日起施行”。如果該法能“三讀”通過，新法的實(shí)施，與現(xiàn)行《義務(wù)教育法》出臺恰相距整整20年。-
(本文刊于06年6月26日出版的《財經(jīng)》2006年第13期)
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