政策性金融與經濟發展：國際比較與動態模式

　　尹繼紅

　　近年來，歐美和亞洲主要發達國家的政策性金融呈現出下降趨勢，尤其是相對于民間金融的迅速增長，這種下降趨勢更加明顯。政策性金融由于自身的內在矛盾，必須與經濟發展階段保持動態一致，而政策性金融的模式選擇正是根據經濟發展需要所做出的主動或被動的適應性調整。

　　縱觀國際政策性金融的發展改革歷程，有三種基本情況：一是高度偏補貼的不可持續型政策性金融；二是隨金融體系不斷完善而相應弱化的政策性金融；三是隨市場力量增強而職能相應變化的政策性金融。

　　一、不可持續型政策性金融與“壓力改革”

　　政策性金融自身的性質決定了其很難像商業銀行一樣自主經營、自我循環。經驗顯示，在發展中國家，當政策金融機構面臨民間金融的有效競爭且擁有較大的經營自主權時，能夠發揮一定的積極作用，但是，如果政策金融的比例過大，則總是降低整個金融體系的效率。另一種看法認為，由于政策金融機構主要針對民間金融機構不愿涉足但國家急需發展的項目，因此，“開發金融機構為了支持經濟中有問題的部門，自身也變成了有問題的機構”。

　　從世界各國政策金融實踐來看，失敗的案例主要集中在實行計劃經濟的國家和公共部門占較大比重的國家。這些國家的政策金融面臨以下幾個方面的問題：政策性金融機構自身缺乏管理經驗，受到政府行政干預過多，沒有改革動力和革新能力；政策性金融機構作為政府政策實施的手段，受到外部經濟環境的巨大影響，宏觀經濟制定不當往往引發政策金融運行危機；高度政策性，不按經濟合理性原則運行，投資規模畸形擴張，投資效率低下；自身財務狀況趨于惡化，高度偏補貼，最終造成難以為繼的財政負擔，其結果是要么面臨改革壓力，要么停止運營。

　　二、自然淡出型政策金融與“協調弱化”

　　西方老牌資本主義國家美、英、德、法等向來崇尚市場主導型經濟，并把政府的作用規制在主要提供公共物品的范圍內。因此，歐美的政策性金融從一開始就主要定位于補充市場失靈和促進社會公平等方面，而經濟發展的效率目標則主要交給商業性金融完成。

　　就微觀經濟基礎而言，歐美主要發達國家市場體系比較完善成熟，各種企業都可以通過各種渠道融通資金，并不存在普遍嚴重的融資難問題；另一方面，由于這些融資都是通過商業化方式運作的，各種金融機構和市場之間已經發展了非常良好的風險管理手段，因此，即使是較大的風險也能確保及時被吸收，不會造成致命危機。

　　近年來，伴隨著金融自由化浪潮，競爭推動了歐美整個金融體系的多元化發展。美國的銀行、共同基金、金融公司、證券公司之間的競爭使傳統存款金融機構的份額下降，更加多元化的金融體系不僅提高了效率，也分散了風險。政策性金融在歐美國家不斷弱化淡出的主要基礎，在于其本身具有一個充滿活力并有能力通過商業性金融活動為經濟發展融資的金融體系。

　　三、動態持續型政策金融與“職能轉軌”

　　從某種意義上說，以日韓為代表的后起新興國家，在政策金融的建立之初面臨的社會、經濟、文化及政治結構等方面具有一些特殊性，使得政策性金融成為政府主導型經濟發展的工具既有可能，也有必要。因此，對于日韓等國家來說，發展政策性金融的主觀動機在于利用“后起優勢”實行“趕超戰略”，加速經濟發展，而客觀必要性則在于當時社會缺乏可資利用的大規模動用金融資源的其他工具。

　　然而，從上個世紀70年代后期開始，金融自由化趨勢日漸明顯，一方面資金籌措成本上升，政策性金融整體風險加大；另一方面，貸款利率下降，使得在管制利率下形成的人為的收益曲線難以為繼，而政策性金融融資條件又大多是20年至30年超長期、固定化的，這不僅造成了財政負擔的長期化，還擴大了資金運用的成本和風險。

　　在基本完成了“產業傾斜式”不均衡發展戰略后，日韓越來越重視經濟發展中的結構性問題以及政策性金融日漸暴露的弊端。因此，日韓的政策性金融規模比以前大大縮小，并且這一趨勢還在繼續。最終也許只保留極少部分用以必要的補充，政策性金融的職能也將從以前的“開發性”職能向以促進社會公平職能等方面轉軌。

　　四、政策性金融動態發展基本模式比較

　　1、政策性金融的三種基本模式：高政策的單業務、政策主導的有限業務和低政策的多元業務，高政策的單業務包括亞洲開發銀行，日本政策投資銀行，世界復興開發銀行，巴西發展銀行；政策主導的有限業務主要包括中國國家開發銀行，韓國產業銀行，德國復興信貸銀行；而低政策的多元業務則以星展銀行為主要代表。

　　2、政策性金融三種基本模式的特征分析。對于“高政策的單業務模式”而言，其政策性程度很高，國際化程度很低，相應的能力也主要集中在政策的研究和執行上，風險管理由于其業務單一性特征主要集中在長期信貸風險控制方面。

　　相比之下，“政策主導的有限業務模式”雖然政府對銀行的產業政策導向仍有影響，但銀行總體的獨立經營性加強，業務逐漸從長期貸款適度擴張到承銷等投行領域。由于積極的業務拓展需要，全面風險管理能力得以加強，積極主動的國際化需要隨金融創新能力增加和金融自由化趨勢不斷加強。

　　3、基本模式的演變路徑分析。政策性金融的雛形包括兩個基本特征：完全的政策性目的和單一的中長期貸款業務。從歷史角度看，世界各國政策性金融模式的演變有三種路徑：一是模式基本不變，保留了高度的政策性和單一的業務特征；二是由“高政策的單業務模式”向“政策主導的有限業務模式”過渡；三是由“高政策的單業務模式”向“低政策的多元業務模式”轉變，從事綜合性商業銀行業務，具有較小的政策性業務。在以上的三種模式中，比較普遍的趨勢是由“高政策的單業務模式”向“政策主導的有限業務模式”轉變。在這種轉變過程中，伴隨著企業重組、中小企業發展等新政策目標，政策性銀行相應地適應了這種需要，業務多元化程度增加，政府直接性的產業政策目標不再成為政策性銀行的惟一業務。

　　在基本模式的演變過程中，金融自由化浪潮和不斷涌現的金融危機對政策性銀行的發展產生了重要影響，具體而言，政策性銀行的進一步發展具體出現了五大趨勢：一是伴隨資本金補充和盈利增加的絕對規模擴大，二是伴隨國際融資和業務拓展能力增強的國際化趨勢，三是伴隨金融創新和業務品種多元化的業務綜合化，四是伴隨公司治理強化和風險控制能力增加的獨立運作和市場競爭，五是伴隨