關(guān)于效率、公平、公正相互關(guān)系的若干思考樓繼偉

　　2006年6月20日 財政部新聞辦公室

　　內(nèi)容摘要：本文以效率、公平、公正相互關(guān)系為研究對象，分5個部分展開論述。首先，從當(dāng)前收入分配差距擴大、社會公平不足等現(xiàn)象及人們的不同看法出發(fā)，提出必須進(jìn)一步解決有關(guān)的理論和實踐問題，以及如何樹立正確的公正觀問題。第二，綜合分析了“效率優(yōu)先，兼顧公平”這一提法的歷史背景，論證了 它的合理性和局限。第三，從社會公平，

即收入分配全過程的角度，分析我國當(dāng) 前社會公平不足的主要表征及其影響。第四，提出促進(jìn)社會公平的7點政策建議， 以及“堅持效率優(yōu)先、注重社會公平”的總體原則。最后，論述了中國共產(chǎn)黨人完整的公正觀及其內(nèi)涵，強調(diào)在追求社會公平這一理想的長期進(jìn)程中，要嚴(yán)格區(qū)分目標(biāo)和過程，使人民群眾逐步得到滿足。

　　一、問題的提出

　　第一，收入分配差距不斷擴大，已經(jīng)影響了社會穩(wěn)定。

　　第二，社會公平上存在一些問題，引起了一部分人對改革方向的懷疑，對“效率優(yōu)先、兼顧公平”提出了質(zhì)疑。最近胡總書記和溫總理公開表態(tài)，表示要堅持市場經(jīng)濟改革方向，但并不表明社會上的這些懷疑就此解除了。我們還必須進(jìn)一步在理論和實踐上給以回答。

　　第三，我們黨高度重視解決這些問題，先后提出了構(gòu)建社會主義和諧社會、五個統(tǒng)籌、

　　第四，建設(shè)和諧社會、實現(xiàn)社會公平要解決相當(dāng)復(fù)雜的問題。目前，綜合國力、財政實力都得到一定提高，但是很多問題只能逐步解決，在一定時期內(nèi)，還會有人認(rèn)為社會公平不足，特別是不夠公正。這就提出我們應(yīng)該樹立和堅持什么樣的公正觀的問題。

　　二、關(guān)于“效率優(yōu)先、兼顧公平”的討論

　　1993年11月，黨的十四屆三中全會提出了“建立以按勞分配為主體、效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度，鼓勵一部分地區(qū)和一部分人先富起來，走共同富裕的道路。”這個提法是有歷史背景的。一是1992年十四大剛剛明確社會主義市場經(jīng)濟的目標(biāo)，市場經(jīng)濟是高效分配資源的一種機制，資源配置效益反映為要素貢獻(xiàn)，由此而形成的收入分配是對提高效率的一種激勵。因此選擇了市場經(jīng)濟就必然選擇了效率優(yōu)先。二是小平同志1992年南巡講話，明確提出了沿海和內(nèi)地關(guān)系兩個大局的戰(zhàn)略構(gòu)想，就是鼓勵沿海先富起來，這是大局；在世紀(jì)之交，沿海幫助內(nèi)地，這也是大局。但在同時，相當(dāng)一部分地區(qū)和行業(yè)中，絕對平均主義還很有市場，這樣一種社會傾向妨礙著市場體制建立，同時也不公平，干好干壞一個樣就是不公平。“效率優(yōu)先，兼顧公平”是在這樣的歷史背景下提出來的。而這里所說的公平主要是指收入分配，即結(jié)果的公平。

　　現(xiàn)在一般的分析，社會公平分為起點公平，過程公平和結(jié)果公平，判定“效率優(yōu)先、兼顧公平”，是指結(jié)果公平，是不是比較武斷呢，我們從相關(guān)時期黨的文件中可以看到，確實是這樣一種公平指向。黨的十五大就效率、公平問題進(jìn)一步展開，提出“把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來，堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，有利于優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，保持社會穩(wěn)定。”十六屆三中全會繼續(xù)“堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配。”顯然，這些文獻(xiàn)里的公平都是指從按勞分配到各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配所造成的收入分配差異，是相對合理的，其邏輯結(jié)果必然是“效率優(yōu)先、兼顧公平。”

　　另外一個背景，就是效率和收入分配之間的關(guān)系在國際范圍的討論。這方面的研究很多，近幾十年來影響比較大的是庫茲涅茨假說。庫茲涅茨（Simon.kuznets）是諾貝爾獎獲得者，他在1955年的一篇論文《經(jīng)濟增長與收入不平等》中研究人均財富的差異(即平等或公平)與人均財富的增長(即發(fā)展和效率)的關(guān)系問題時從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的角度提出，從收入分配相當(dāng)均等的農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟增長早期，由于勞動力快速向收入較高的工業(yè)部門流動，不平等迅速擴大，一個時期變得穩(wěn)定，后期由于工業(yè)化的完成，不平等縮小。如果以人均財富為橫坐標(biāo)，以人均財富差異為縱坐標(biāo)，這一命題的幾何描述就是效率(發(fā)展)公平(收入分配)之間關(guān)系遵循倒U型曲線規(guī)律。這個命題是一個假說，是從主要歐美國家經(jīng)濟發(fā)展歷史數(shù)據(jù)得出的統(tǒng)計學(xué)規(guī)律，未經(jīng)證明。庫茲涅茨假說引起世界范圍激烈的爭論。除了這個假說是真是偽的爭論之外，最有意義的是有關(guān)收入分配如何才能隨著發(fā)展得到改善的討論。在討論中公平的概念進(jìn)一步得到細(xì)分，分成起點、過程、結(jié)果的公平。公平和效率到底是什么關(guān)系?在討論過程中并沒有完全一致，但是有幾點是共同的、有共識的:市場經(jīng)濟對收入分配是有正作用的；必須注重增長，沒有增長，也就沒有再分配的基礎(chǔ)；要維護市場的自由、勞動力流動，它們有助于收入分配的改善；政府的責(zé)任主要是圍繞起點和過程實行公平的政策，從而改善結(jié)果的公平；這些都是共識性的。就該假說的真?zhèn)螁栴}，一段時間，經(jīng)濟學(xué)家作了大量的統(tǒng)計驗證工作，有的舉出反例，比如說亞洲四小龍在發(fā)展過程中收入分配持續(xù)得到改善，但多數(shù)發(fā)達(dá)國家發(fā)展歷史上，效率和公平的關(guān)系變化還是符合倒U型曲線規(guī)律的。

　　上述情況告訴我們，效率與公平相互關(guān)系所包含的內(nèi)容相當(dāng)復(fù)雜，是豐富的、多層次的。十四屆三中全會“效率優(yōu)先、兼顧公平"”主要是從激勵機制的角度提出來的，與發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的角度不大相同。從提出它的背景以及所使用的公平概念比較窄的內(nèi)涵來看，也就是僅就因效率不同收入分配的結(jié)果不同而言，這個指導(dǎo)原則是實事求是的，也為人們所接受。然而，從1993年的十四屆三中全會到現(xiàn)在十幾年了，經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)大大前進(jìn)了，人們對公平的認(rèn)識深化了，情況也復(fù)雜了，參與分配的不僅有勞動和其他生產(chǎn)要素，實際上還有身份、權(quán)力等等。而且，我們也需要更多地從經(jīng)濟增長和社會形態(tài)轉(zhuǎn)變的角度研究問題。這就要求我們對收入分配現(xiàn)狀做具體的分析。

　　三、我國收入分配情況分析

　　第一，目前我國反映收入分配差異的基尼系數(shù)為0.46，收入分配相當(dāng)不均，但是我們從城鄉(xiāng)分別來看，城市的基尼系數(shù)是0.34，農(nóng)村的基尼系數(shù)是0.37，也就是城鄉(xiāng)作為兩個部分各自的差距不是很大，但是把城鄉(xiāng)綜合在一起就達(dá)到0.46，這說明主要是城鄉(xiāng)差距造成了基尼系數(shù)的擴大，這種狀況相對于城鄉(xiāng)比較普遍的拉開收入差距，貧民區(qū)與燈紅酒綠鄰里相望的狀態(tài)對比，沖擊力要小些，對社會穩(wěn)定的破壞力也要小。總之，我們基尼系數(shù)較大，但是沖擊力相對來說還不是特別大。

　　第二，收入差距拉開的速率非常快，不到一代人的時間內(nèi)，從相當(dāng)均等拉開到這么大的差距，比起經(jīng)過若干代人才拉大收入差距的情況，沖擊力要大得多。

　　第三，相對于收入分配來說，更為嚴(yán)重的是起點不公平。先天的不公平是客觀存在的，人們的稟賦、出身家庭的貧富、所處地區(qū)的自然條件有差別。但是后天的起點不公平就有關(guān)社會政策的選擇。人們主要的不滿是受教育的機會、健康的機會、遷徙的機會等等的不公平。

　　第四，過程的不公平最為嚴(yán)重。所謂過程的不公平是什么呢？人的發(fā)展機會是不是平等的，進(jìn)入市場的機會是不是平等的，從比較貧窮的階層提升的機會是不是平等的。壟斷企業(yè)職工特別是高層管理人員收入過高，不同所有制的企業(yè)實行區(qū)別對待的企業(yè)所得稅，國有企業(yè)改制中內(nèi)外勾結(jié)低價處置資產(chǎn)，利用內(nèi)部信息或散布虛假信息惡意炒作股票獲取暴利，通過征地剝奪農(nóng)民，通過關(guān)系或賄賂低價獲得國有土地，以及農(nóng)民工工資得不到保障等就屬于過程的不公平。在進(jìn)入市場的機會上的不平等很多是與規(guī)則的設(shè)定和對規(guī)則的把握有關(guān)的。 總體上看，規(guī)則設(shè)立很嚴(yán)，執(zhí)行偏松，對裁量權(quán)的把握又因人而異。前者如人們要辦一個企業(yè)，哪怕一個非常小的個體戶都要很高的初始門檻；不必要地設(shè)立行政許可，創(chuàng)造尋租的機會。后者如審批和審判，在裁量權(quán)把握的尺度上，或多或少存在著與關(guān)系和財富掛鉤的現(xiàn)象，這就使得進(jìn)入市場機會不平等，履行合同的權(quán)利和義務(wù)不平等，而且這種裁量權(quán)的把握往往和腐敗相連，引起更多的不滿。

　　第五，公共政策對起點的公平關(guān)注不夠，各方面改革不到位引發(fā)過程的不公平。人民群眾接受效率優(yōu)先形成的結(jié)果不均等，對公共管理“錯位”和“越位”造成的起點和過程的不公平深為不滿。進(jìn)一步地，起點和過程的不公平是結(jié)果不公平的重要原因。

　　第六，已經(jīng)造成了經(jīng)濟增長質(zhì)量不高。起點和過程的不公平是機會的不公平，人們的天賦和潛力很難發(fā)展為創(chuàng)造力，較大比例地轉(zhuǎn)為失業(yè)和社會救濟，也是群體性事件的原因之一。投資和消費的比例不平衡，與收入分配差異過大也有一定關(guān)系。每單位GDP的增長所能包含的就業(yè)機會在最近若干年之內(nèi)是不斷減少的，就業(yè)機會減少會進(jìn)一步惡化收入分配。

　　四、特別關(guān)注起點和過程的公平，追求高質(zhì)量的公平增長

　　“效率優(yōu)先、兼顧公平”，由于人們的努力程度和效率不同而造成的收入分配差異是對效率的激勵。但是現(xiàn)實生活中，因起點和過程的不公平與因效率不同所造成的結(jié)果不公平不易區(qū)分，難怪質(zhì)疑“效率優(yōu)先、兼顧公平”。當(dāng)然，以否定改革為目的的那些質(zhì)疑者另當(dāng)別論。因此，要在堅持市場取向的改革方向、堅持“各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配”的同時，更加注重解決起點和過程的不公平。起點和過程的公平與效率不是此消彼長，優(yōu)先與兼顧之間的關(guān)系，是相互促進(jìn)的關(guān)系。構(gòu)建和諧社會與致力經(jīng)濟增長在激發(fā)每個人創(chuàng)造力的角度上是完全一致 的。十六屆五中全會提出，“注重社會公平，特別要關(guān)注就業(yè)機會和分配過程的公平，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度，強化對分配結(jié)果的監(jiān) 管”。再清楚不過地說明了我們必須以追求起點和過程的公平為重點，為注重社會公平的工作著力點。

　　近年來，在國際上對公共政策的著力點也有共識。2000年坎博 (Ravi?穔anbur)對庫茲涅茨曲線文獻(xiàn)總體回顧的文章中提出，“對于我們來說，直接關(guān)注那些能夠產(chǎn)生增長而又在分配方面沒有副作用的政策或政策組合，要比依靠人均收入和不平等之間或許存在，或許不存在的那個總的、簡化的關(guān)系要好得多”。

　　在注重社會公平方面，我們已經(jīng)實施了一些政策，還要進(jìn)一步完善這些政策：

　　第一，必須堅持發(fā)展是硬道理，只有蛋糕做大，才可以更好地分配蛋糕，才有實力更好地致力于收入分配。

　　第二，要堅持市場取向的改革，它既是最有效的資源配置機制，也是基礎(chǔ)性的收入分配機制。在商品和價格面前，人人都是平等的，如果價格不能自由，商品是壟斷的，必然導(dǎo)致行政分配資源，必然是低效率，對生產(chǎn)者和消費者也都是不公平的。

　　第三，要重視解決起點的不公平或不均等。針對基尼系數(shù)增大主要是城鄉(xiāng)差距引起的現(xiàn)狀，在農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療和社會救助方面，政府都在加大投入，目的是促進(jìn)農(nóng)民的起點公平。目前，從土地上獲得的公共收入大部分游離于預(yù)算之外，絕大部分用于城市建設(shè)，要納入預(yù)算統(tǒng)一管理，更大比例安排農(nóng)村建設(shè)。在城市要更加重視職業(yè)教育和整頓教育領(lǐng)域亂收費，深化衛(wèi)生體制改革，繼續(xù)改革養(yǎng)老保險制度，擴大社保覆蓋面等等。在政策制定中，要將提高個人責(zé)任和公共支持結(jié)合起來。總體上看，要調(diào)整公共資源的使用結(jié)構(gòu)，更多地投向農(nóng)村。

　　第四，要十分重視糾正過程的不公平。它涉及的方面非常廣，比如說，打破壟斷，在壟斷沒有打破之前，要對壟斷行業(yè)個人收入加強管理；必要時修改公司法，改變實收資本制的規(guī)定，這對降低進(jìn)入市場的門檻非常重要，有利于容納大量的就業(yè)機會；加快推出“兩法”合并；保護農(nóng)民合法權(quán)益；加強證券市場監(jiān)管；整頓土地和礦業(yè)權(quán)市場；大力削減行政審批，建立起審查和評估行政許可必要性的機制和機構(gòu)；廣泛引入招標(biāo)競爭機制，通過市場分配國家控制的資源；推進(jìn)改革，建立提高司法公正的機制；持續(xù)不懈地預(yù)防和懲治腐敗；等等。

　　第五，要注意到人口流動是改善收入分配狀況的有效途徑，要消除這方面的障礙。要繼續(xù)實施戶籍制度改革，還要探索建立適應(yīng)農(nóng)村勞動力流動，逐步定居城鎮(zhèn)的公共服務(wù)管理機制。但現(xiàn)實問題是：城市人民享受著總體來說比我們發(fā)展階段要高的社會福利，我們又沒有實力把農(nóng)民的社會福利提高到城市的水平上去，我們對農(nóng)民公平對待水平只能逐步提高，還要認(rèn)識到只有使農(nóng)民逐步定居于城鎮(zhèn)，才能最終減少城鄉(xiāng)差距。

　　第六，加強對收入分配結(jié)果的調(diào)節(jié)和監(jiān)管。要堅決打擊商業(yè)欺詐和腐敗行為，巧取豪奪來的收入必須追回。對生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配所獲得的高收入也應(yīng)適當(dāng)調(diào)節(jié)，還要鼓勵高收入者通過捐贈回饋社會，以便更有效地幫助低收入者。因此，綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制改革要列入日程。強化轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化。

　　第七，對市場失敗者的救助，這包括失業(yè)保險，最低生活保障等等。當(dāng)然，也要救助自然災(zāi)害損失者。處理好起點和過程公平，需要救助的失敗者的比例是很低的。

　　所有這些已經(jīng)采取的和應(yīng)當(dāng)采取的措施，有的屬于再分配的范疇，而針對過程不公平采取的措施一般都屬于初次分配的范疇，并且任務(wù)艱巨。可見，追求社會公平不僅是再分配的責(zé)任。那么，如何理解十六大提出的“初次分配注重效率，發(fā)揮市場的作用，鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經(jīng)營先富起來。再分配注重公平，加強政府對收入分配的調(diào)節(jié)職能，調(diào)節(jié)差距過大的收入”？這段話常常被簡化為“初次分配注重效率，再分配注重公平”。進(jìn)一步被引申為發(fā)展不必關(guān)注收入分配，收入不公留待再分配去解決。這種簡單化理解是不準(zhǔn)確的，按此指導(dǎo)工作是有害的。首先，“初次分配注重效率”，鼓勵的是“一部分人通過誠實勞動、合法經(jīng)營先富起來”，本身就是講求過程公平，就包含著追求社會公平的含義。其次，如果追求效率的同時不努力實現(xiàn)過程公平，那么巧取豪奪效率最高，解決因此而引發(fā)的收入不公代價極大，面對初次分配的紊亂，再分配是很難合理調(diào)整的，連必要的信息都掌握不了。因此，我們在推進(jìn)發(fā)展的長過程中都要“注重社會公平，特別要關(guān)注就業(yè)機會和分配過程的公平”。

　　效率與公平之間的關(guān)系是錯綜復(fù)雜的。有合法經(jīng)營的效率，也有不公平競爭的效率差異；不同階段的公平與效率之間的關(guān)系是不同的；解決不同階段的不公平問題的政策領(lǐng)域也是不同的，總之用一句簡單的話概括十分困難。“效率優(yōu)先、兼顧公平”只對狹窄意義的公平而言是準(zhǔn)確的。基于對效率和公平認(rèn)識的深化，是不是可以這樣概括：“堅持效率優(yōu)先，注重社會公平”。堅持效率優(yōu)先，體現(xiàn)市場經(jīng)濟改革方向和“發(fā)展是硬道理”；注重社會公平，體現(xiàn)注重全過程的公平和政策綜合。從全句看，是要追求高質(zhì)量的公平增長。

　　追求社會公平是一個長過程，但在任何時點與人民群眾對社會公平的期望來說恐怕永遠(yuǎn)存在差距。我們解決了一部分人對公平的訴求，而另一部分人覺得沒有公平對待，不會滿足。因此，我們始終會處在矛盾之中。不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)我們不斷地做好事，但是社會仍舊不穩(wěn)定，矛盾還在激化的狀況。怎么把握?這里不得不談到公正。所謂公正是一種價值判斷，怎么對待事物才是合理的，才能被社會多數(shù)所接受。社會對公正會有大多數(shù)人認(rèn)同的看法，但社會看法是可以引導(dǎo)的，社會對公正的看法也是分階段的。因此，不得不提到我們黨和政府如何引導(dǎo)和確立公正觀。

　　五、共產(chǎn)黨的公正觀

　　首先，實現(xiàn)和維護社會公平和正義是我們共產(chǎn)黨人追求的理想和奮斗的目標(biāo)。實現(xiàn)好維護好最廣大人民群眾的根本利益和正當(dāng)權(quán)益是共產(chǎn)黨的光榮使命，也是黨堅持長期執(zhí)政的依據(jù)和強大動力。因此共產(chǎn)黨必須追求公正。

　　第二，經(jīng)典意義上的社會主義是高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)之上的自由和平等，沒有高度發(fā)達(dá)，就不會有徹底意義上的公正。因此必須抓住以經(jīng)濟建設(shè)為中心毫不動搖，盡可能快地積累國民財富。

　　第三，當(dāng)代的中國共產(chǎn)黨，處在社會主義初級階段。我國將長期實行社會主義市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟改革方向不能動搖。市場經(jīng)濟相對于計劃經(jīng)濟是公平的。當(dāng)然，按勞分配和按要素分配體現(xiàn)的公平是相對的。

　　第四，社會公平是與現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的。要從歷史合理性的角度看待它，沒有永恒不變的公平標(biāo)準(zhǔn)。社會上有一種簡單從永恒的正義和不變的道德角度衡量社會公平的思潮，值得我們重視和警惕。這種思潮的興起與長期以來小生產(chǎn)者生產(chǎn)方式“不患寡而患不均”及計劃經(jīng)濟絕對平均主義的意識形態(tài)不無關(guān)系。長期積累的問題要積極地又要逐步地解決，維護長遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)上盡力兼顧眼前利益，是現(xiàn)實的工作態(tài)度。但以上述永恒正義的思潮去衡量，我們永遠(yuǎn)缺乏正義。必須加以正確引導(dǎo)。

　　第五，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，要不斷地增加人民的財富積累，提高效率；不斷改善財富的分配，追求公平；使人民持續(xù)提高滿意度，這是我們執(zhí)政的基礎(chǔ)。但是長期以來的政策區(qū)別，已經(jīng)形成了區(qū)別對待的機制，所以在把握上提出了新的課題，必須處理好全局與局部，長遠(yuǎn)和眼前的關(guān)系。如果統(tǒng)籌不夠，即便一時解決了一些問題，卻更激發(fā)人民群眾對社會公平過大的當(dāng)前期望，而又不可能在短時期內(nèi)解決，就會引發(fā)穩(wěn)定問題，不利于執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固。

　　第六，社會不公很多是同體制機制問題相關(guān)，解決體制機制性的問題要通過改革開辟道路。改革必須觸動利益，既要保持相對穩(wěn)定，又要敢于觸動利益，特別是對于機構(gòu)的既得利益要敢于觸動，使得改革不斷進(jìn)展下去，社會更趨公平。

　　這樣看來，我們有實現(xiàn)社會公平的長期理想，選擇了社會主義市場經(jīng)濟的富強之路，有一定的實力和堅定的決心通過改革和完善政策腳踏實地解決問題，認(rèn)準(zhǔn)工作著力點去追求公平的增長，在整個進(jìn)程中，嚴(yán)格區(qū)分目標(biāo)和過程，使人民群眾逐步達(dá)到滿足，看到希望。這樣的社會公平觀念，要通過艱苦工作和長期引導(dǎo)形成為社會主流意識。這才是中國共產(chǎn)黨人完整的公正觀。

　　編者注：本文是中共中央黨校2006年春季學(xué)期進(jìn)修一班學(xué)員的一項課題研究成果，由樓繼偉執(zhí)筆。本文全文已刊發(fā)在《學(xué)習(xí)時報》第340期上。

　　本課題組成員:

　　樓繼偉

　　虞云耀 中央黨校常務(wù)副校長

　　袁水春 裝備指揮技術(shù)學(xué)院政治委員

　　崔正華 甘肅省政協(xié)副主席