賣(mài)地的出路

　　楊遴杰/文

　　五月二十四日下午三點(diǎn)，是北京市南沙灘地塊掛牌競(jìng)價(jià)的截止時(shí)間，十三家企業(yè)仍然熱切地等候轉(zhuǎn)入現(xiàn)場(chǎng)拍賣(mài)階段。北京市國(guó)土資源局隨后召集他們閉門(mén)開(kāi)會(huì)，宣布暫停拍賣(mài)，下一步如何處理仍然是個(gè)謎。

　　有關(guān)官員透露，因預(yù)計(jì)到此次拍賣(mài)將可能創(chuàng)下北京市樓面地價(jià)紀(jì)錄才暫停拍賣(mài)，以避免造成房?jī)r(jià)將持續(xù)高漲的心理暗示，從而形成與宏觀調(diào)控目標(biāo)相背離的后果。

　　姑且不論此事在程序上的瑕疵，以及政府打破現(xiàn)有規(guī)則暫停拍賣(mài)可能造成比房?jī)r(jià)高漲更具負(fù)面效果的一種心理暗示——規(guī)則是可以不遵守的，單就此事對(duì)將“招拍掛”視為市場(chǎng)化配置土地資源的論調(diào)而言，無(wú)疑是一個(gè)打擊。讓人擔(dān)憂(yōu)的是出于對(duì)“招拍掛”僅僅是市場(chǎng)交易形式而非真正的市場(chǎng)配置資源方式的本質(zhì)內(nèi)涵不了解，最后可能形成否定市場(chǎng)作用的輿論，而由政府更強(qiáng)烈地介入土地市場(chǎng)。目前要推出“限價(jià)招拍掛”、“限價(jià)商品房”的說(shuō)法盛行，讓人感覺(jué)到政府有形的手越來(lái)越清晰可見(jiàn)。

　　中國(guó)土地供應(yīng)政策如何形成現(xiàn)在的局面，出現(xiàn)的種種問(wèn)題的根源何在，還需要從其歷史變遷軌跡中去追問(wèn)。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)土地實(shí)行的是“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)”的“三無(wú)”式劃撥使用制度，不存在土地市場(chǎng)，土地資產(chǎn)價(jià)值得不到體現(xiàn)。

　　在經(jīng)歷了劃撥用地由原使用者進(jìn)行“隱形交易”的混亂時(shí)期后，1987年國(guó)務(wù)院決定借鑒香港、新加坡經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展國(guó)有土地有償使用試點(diǎn)，同年底深圳拍賣(mài)了第一幅國(guó)有土地使用權(quán)。1988年4月人大修憲和1990年5月國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，確立了國(guó)有土地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的法律原則，形成了劃撥之外，以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)出讓土地使用權(quán)的土地供應(yīng)“雙軌制”。

　　初生的土地市場(chǎng)仍然問(wèn)題眾多，用地方以各種方式盡量避免競(jìng)爭(zhēng)性方式獲得土地，導(dǎo)致土地收益大量流失，也造成大面積的官員腐敗。為此，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)政策，一方面對(duì)劃撥用地類(lèi)型進(jìn)行了嚴(yán)格限定，另一方面出臺(tái)并全面推行了“招拍掛”出讓經(jīng)營(yíng)性用地的規(guī)范。到目前，各地分類(lèi)供應(yīng)土地、經(jīng)營(yíng)性用地以競(jìng)爭(zhēng)性方式供地的格局已大體形成。

　　供地制度變遷可以分為兩個(gè)階段，一是分離出土地使用權(quán)，建立起土地出讓制度，這是內(nèi)容的擴(kuò)展；二是明確土地供應(yīng)規(guī)則，這是形式的提高。改革思路的邏輯很明確：“三無(wú)”的配置方式需要改變以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，就從產(chǎn)權(quán)設(shè)置上著手增加有償出讓方式；產(chǎn)權(quán)改變而管理體制不匹配，有償出讓作用受限，就修改管理體制，確保有償出讓發(fā)揮效用。

　　但在此思路下的土地市場(chǎng)改革并沒(méi)有真正地解決市場(chǎng)的深層問(wèn)題，競(jìng)爭(zhēng)性方式?jīng)Q定土地價(jià)格也似乎并不如設(shè)想的那么效果單純而直接。全面實(shí)施土地儲(chǔ)備與“招拍掛”最早的杭州，從1998年開(kāi)始實(shí)施的當(dāng)年起房地產(chǎn)市場(chǎng)異常火熱，直到去年才稍顯疲態(tài)，價(jià)格已經(jīng)上漲了三四倍。上海、北京都表現(xiàn)出同樣的特點(diǎn)。北京房?jī)r(jià)原本相對(duì)平穩(wěn)，卻在近兩年突然發(fā)力狂奔，與2004年的“8·31”大限密切相關(guān)。

　　為什么政府統(tǒng)一供應(yīng)土地就會(huì)出現(xiàn)這樣的后果，舉一個(gè)例子可以說(shuō)明。在一個(gè)封閉的小山村，每年生產(chǎn)土豆的能力和村民的消費(fèi)能力都穩(wěn)定在1000公斤，很多人種土豆賣(mài)土豆，人人都吃土豆，市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定。村委會(huì)突然說(shuō)統(tǒng)一收購(gòu)并銷(xiāo)售土豆。即使仍然保持1000公斤的年供應(yīng)量，有人會(huì)多買(mǎi)囤積，制造市場(chǎng)上人為的供需緊缺，然后倒賣(mài)獲取暴利，結(jié)果是價(jià)格上漲。

　　房地產(chǎn)市場(chǎng)是個(gè)區(qū)域性市場(chǎng)，和封閉小山村的土豆具有可比性。政府出讓土地時(shí)為使購(gòu)買(mǎi)者能夠?qū)ξ磥?lái)市場(chǎng)有一個(gè)預(yù)期以給出價(jià)格，必須要制定年度的供地計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃就像村委會(huì)的公告，使投機(jī)的人獲得明確的信息而進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)供需失衡。土豆的生產(chǎn)速度永遠(yuǎn)趕不上人們囤積它的速度，土地的供應(yīng)也永遠(yuǎn)趕不上投機(jī)性需求調(diào)動(dòng)的大筆資金。而且現(xiàn)有財(cái)稅制度使地方政府有足夠的動(dòng)力去制造這樣一種市場(chǎng)狀態(tài)來(lái)獲得更多利益，當(dāng)年有地方政府以“制造市場(chǎng)饑餓感”、“非飽和供地”作為參與土地市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)宣傳就是明證。

　　難道改革的邏輯錯(cuò)了？“三無(wú)”供地方式一定要改，市場(chǎng)方式也肯定要建，“招拍掛”是市場(chǎng)交易形式，價(jià)高者得也沒(méi)錯(cuò)。那錯(cuò)在哪里？根本是因?yàn)椤罢信膾臁敝皇鞘袌?chǎng)交易形式，而非市場(chǎng)的本質(zhì)，更不是一個(gè)市場(chǎng)能有效配置資源的根本原因。

　　一個(gè)有效的市場(chǎng)必然是一個(gè)多頭供應(yīng)和多頭需求的市場(chǎng)，不僅存在供應(yīng)與需求的博弈，供應(yīng)者之間也存在博弈，某個(gè)供應(yīng)者的提價(jià)行為必然受到其他供應(yīng)者行為反饋的牽制，供應(yīng)者難以形成統(tǒng)一意志，價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)(房地產(chǎn)市場(chǎng)有一些天然的特殊性，但這個(gè)基本原則還是存在)。土地利用制度方面的改革最后形成的結(jié)果是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)，在當(dāng)前土地二級(jí)市場(chǎng)不夠活躍的情況下，相當(dāng)于控制了整個(gè)土地市場(chǎng)的供應(yīng)。

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理可以知道，壟斷帶來(lái)的必然是市場(chǎng)的低效和高價(jià)。在土地這種基本無(wú)替代性的市場(chǎng)中，壟斷代表了絕對(duì)控制和更高價(jià)格。以“招拍掛”的市場(chǎng)交易形式來(lái)衡量土地市場(chǎng)的建立，而不是以有效配置資源的多方供應(yīng)機(jī)制來(lái)衡量，是缺乏對(duì)市場(chǎng)本質(zhì)的理解。

　　當(dāng)前的政策一方面強(qiáng)調(diào)住房的公共福利性質(zhì)，另一方面卻通過(guò)壟斷供應(yīng)誘發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)行為并以高價(jià)出售土地為目標(biāo)，這本身就是一種悖論，也才會(huì)出現(xiàn)駛慣了順風(fēng)順?biāo)畻l件的“招拍掛”之船遇到了調(diào)控房地產(chǎn)的大浪，不得不倉(cāng)促掛帆躲避。

　　解決這種由于產(chǎn)權(quán)設(shè)置不合理與地方政府利益取向而造成的尷尬局面，應(yīng)深化產(chǎn)權(quán)制度改革，使土地供應(yīng)主體多元化，豐富市場(chǎng)交易形式。一方面通過(guò)明確土地出讓期限到期后的土地處置辦法以及減少存量土地入市的政策性障礙，鼓勵(lì)存量土地使用者自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)；另一方面，應(yīng)大力推動(dòng)征地制度改革，對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新增建設(shè)用地以農(nóng)民或農(nóng)民集體為主體進(jìn)行處置。

　　目前房地產(chǎn)市場(chǎng)的房屋銷(xiāo)售環(huán)節(jié)市場(chǎng)化形態(tài)已經(jīng)基本具備，而土地市場(chǎng)的基本結(jié)構(gòu)仍然沒(méi)有理順。因此，當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，一方面需要對(duì)整個(gè)管理體制進(jìn)行改革與修正，更具深遠(yuǎn)意義的是以一個(gè)真正的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和形態(tài)建設(shè)土地市場(chǎng)，使房地產(chǎn)市場(chǎng)整體結(jié)構(gòu)得以完善。(作者為