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理解修訂后的《審計(jì)法》第二十二條規(guī)定，應(yīng)注意把握以下三點(diǎn)：
第一，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目包括完全由政府投資的建設(shè)項(xiàng)目和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目。其中，政府投資的建設(shè)項(xiàng)目可以理解為：“全部使用財(cái)政預(yù)算投資資金、政府專項(xiàng)建設(shè)資金（基金）、政府債務(wù)資金以及其他財(cái)政資金的建設(shè)項(xiàng)目。”以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目可以理解為：“財(cái)政預(yù)算投資資金、政府專項(xiàng)建設(shè)資金（基金）、政府債務(wù)資金以
及其他財(cái)政資金占概算總投資的比例超過百分之五十，或者占概算總投資的百分之五十（含）以下但政府實(shí)質(zhì)上擁有項(xiàng)目建設(shè)或者運(yùn)營控制權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目。”
第二，審計(jì)機(jī)關(guān)對與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)單位的審計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行。《審計(jì)法實(shí)施條例》第二十一條第二款規(guī)定，“與國家建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、采購等單位的財(cái)務(wù)收支，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。”此次《審計(jì)法》修訂中沒有涉及對建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)單位的審計(jì)監(jiān)督問題，但從立法者的初衷來看，希望審計(jì)機(jī)關(guān)對建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督在法定職權(quán)范圍內(nèi)，緊緊圍繞項(xiàng)目資金進(jìn)行。可以考慮在《審計(jì)法實(shí)施條例》修訂后明確審計(jì)機(jī)關(guān)對與政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、勘察、監(jiān)理、供貨等單位取得的建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)、合法情況，進(jìn)行審計(jì)或者調(diào)查。
第三，審計(jì)機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的目的，可以檢查與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的管理活動，但這種檢查應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益這一審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)對工程招投標(biāo)、工程承包、發(fā)包、轉(zhuǎn)包的審計(jì)監(jiān)督，有人認(rèn)為是超出了財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的范圍，有的審計(jì)人員也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的范圍擴(kuò)大到財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動。我們認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)對工程管理方面的審計(jì)監(jiān)督是為了揭示影響建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的深層次原因，而不是直接干預(yù)工程管理。因此，要求審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審計(jì)處理處罰時，把握好角度，減少審計(jì)風(fēng)險。
明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律地位
修訂后的《審計(jì)法》增加一條，作為第二十五條：“審計(jì)機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督�！�
增加這一條主要是考慮：1999年以來，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定>和<國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定>的通知》，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作已在全國普遍開展，并取得顯著成效，受到各級黨委、人大、政府的高度重視和社會公眾的普遍關(guān)注。截至2005年，全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員24萬多人。審計(jì)查出各種違規(guī)行為金額5000多億元，損失浪費(fèi)金額440多億元，其中由于領(lǐng)導(dǎo)干部直接經(jīng)濟(jì)責(zé)任造成的違規(guī)行為金額340多億元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)個人經(jīng)濟(jì)問題14億多元。通過審計(jì)，有關(guān)部門參考審計(jì)結(jié)果，給予領(lǐng)導(dǎo)干部免職、降職、撤職16000多人，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)處理的4800多人。經(jīng)過幾年的發(fā)展，全國審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作量不斷增加，大部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作量已經(jīng)占到全部審計(jì)工作量的40%左右。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已成為審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作之一。為了推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的進(jìn)一步開展，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真履行職責(zé)，有必要在總結(jié)近幾年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作上升到法律的高度加以規(guī)定，以適應(yīng)依法治國和依法行政的要求。
理解這條規(guī)定，應(yīng)注意把握以下兩點(diǎn)：
第一，本條關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定比較原則，主要是明確其法律地位，具體內(nèi)容應(yīng)由國務(wù)院通過制定行政法規(guī)予以規(guī)定。各級審計(jì)機(jī)關(guān)具體開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，除了應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》作出的一般性規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。這些規(guī)定主要包括：中辦、國辦制定的兩個暫行規(guī)定和審計(jì)署配套制定的兩個實(shí)施細(xì)則以及兩辦轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦發(fā)〔1999〕20號文件切實(shí)做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見》，中紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部、人事部、審計(jì)署《關(guān)于進(jìn)一步做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見》等。目前，國務(wù)院已經(jīng)將《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》列入立法計(jì)劃，審計(jì)署正在著手起草。這一條例將針對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特殊性作出規(guī)定。擬規(guī)定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基本原則、審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)、審計(jì)管轄、審計(jì)對象、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)程序、審計(jì)方法、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用、法律責(zé)任等，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。
第二，本條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象的范圍包括國家機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人。本條規(guī)定中雖然沒有列舉經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象涉及具體單位范圍，但可以認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象的范圍與目前上述國家有關(guān)規(guī)定確定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象范圍是一致的，包含了省部級（含）以下的行政機(jī)關(guān)、國家的事業(yè)單位、國有及國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，以及地方黨委、法院、檢察院等機(jī)關(guān)、團(tuán)體的主要負(fù)責(zé)人。而且，這里指的負(fù)責(zé)人，是“依照國家有關(guān)規(guī)定”應(yīng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的由組織、人事等部門管理的國家工作人員，不會涉及國有及國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)中的外籍負(fù)責(zé)人等非國家工作人員。
調(diào)整了應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)制度的單位范圍
修訂后的《審計(jì)法》第二十九條規(guī)定：“依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；其內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督�！�
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，有必要進(jìn)一步調(diào)整應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度的單位范圍。但本條沒有采用原來的列舉寫法，而是歸納為“依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的單位”。這樣表述在立法技術(shù)上避免了繁瑣。而且與本法其他條款中的類似表述方式相統(tǒng)一。
理解本條規(guī)定，應(yīng)注意把握以下四點(diǎn)：
第一，本條規(guī)定所概括的應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度的單位范圍，與原《審計(jì)法》的規(guī)定相比并沒有縮小，反而有所擴(kuò)大，并且具有一定彈性。與原《審計(jì)法》的規(guī)定相比，將不屬于政府部門的國家機(jī)關(guān)、使用財(cái)政資金的事業(yè)組織、國有資本占控股或者主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等均納入了應(yīng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度的單位范圍。而且現(xiàn)行及今后其他法律、法規(guī)規(guī)定的屬于審計(jì)監(jiān)督對象的單位，均應(yīng)當(dāng)依法建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。
第二，建立健全內(nèi)部審計(jì)制度不僅僅是作為國家審計(jì)的必要補(bǔ)充。內(nèi)部審計(jì)能夠?yàn)閷儆趯徲?jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益程度，能夠協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)履行好職責(zé)，這是法律要求其必須建立健全內(nèi)部審計(jì)制度的一條重要理由，但內(nèi)部審計(jì)的功能和作用不僅限于此，內(nèi)部審計(jì)產(chǎn)生的根本動因應(yīng)當(dāng)是單位內(nèi)部管理的需要。內(nèi)部審計(jì)是為增加組織價值，促進(jìn)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而存在的。
第三，《審計(jì)法》規(guī)定范圍之外的單位也可以建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。本條規(guī)定涉及的單位必須建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。其他的單位，如私營企業(yè)，國有資本非控股企業(yè)等，也可以根據(jù)自身管理的需要，建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。
第四，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過內(nèi)部審計(jì)職業(yè)組織對內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。本條規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。目前，中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會和各地內(nèi)部審計(jì)協(xié)會根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的委托，承擔(dān)著對內(nèi)部審計(jì)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督職能，為內(nèi)部審計(jì)工作的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。雖然在《審計(jì)法》中沒有對內(nèi)部審計(jì)協(xié)會的職能和地位作出明確規(guī)定，但可以考慮在《審計(jì)法實(shí)施條例》修訂中明確其法律地位，原則性規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對內(nèi)部審計(jì)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，可以通過內(nèi)部審計(jì)職業(yè)組織進(jìn)行�！�
明確了審計(jì)機(jī)關(guān)對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告的核查職責(zé)
修訂后的《審計(jì)法》第三十條規(guī)定：“社會審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的，審計(jì)機(jī)關(guān)按照國務(wù)院的規(guī)定，有權(quán)對該社會審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查�！�
這樣修改主要有兩點(diǎn)考慮：
第一，適應(yīng)社會審計(jì)機(jī)構(gòu)管理體制變化，體現(xiàn)財(cái)政部、審計(jì)署的“三定”規(guī)定精神。1998年機(jī)構(gòu)改革時，國務(wù)院將審計(jì)署指導(dǎo)和管理社會審計(jì)的職能劃歸財(cái)政部，審計(jì)署只對社會審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。這次《審計(jì)法》修訂進(jìn)一步予以明確。
第二，符合審計(jì)工作的實(shí)際需要并具有專業(yè)優(yōu)勢。審計(jì)機(jī)關(guān)核查社會審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告，監(jiān)督社會審計(jì)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)量，是與日常審計(jì)工作密切相關(guān)的。有些審計(jì)事項(xiàng)必然要涉及或延伸到社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)結(jié)果。如果審計(jì)機(jī)關(guān)失去這一職能，將會使審計(jì)工作遇到很大阻力和困難，有些問題將難以查清。而且審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督社會審計(jì)機(jī)構(gòu)具有專業(yè)優(yōu)勢。審計(jì)機(jī)關(guān)和社會審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)內(nèi)容、程序和方式方法等方面有許多相似之處，審計(jì)機(jī)關(guān)成立二十年來積累了大量的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，承擔(dān)對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查監(jiān)督有專業(yè)上的優(yōu)勢。同時，由于不承擔(dān)對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和管理職能，與社會審計(jì)機(jī)構(gòu)之間沒有行政管理和經(jīng)濟(jì)上的利害關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的核查工作，地位相對超脫，能夠客觀、公正地作出評價。
理解本條規(guī)定，應(yīng)注意把握以下三點(diǎn)：
第一，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)核查的審計(jì)報(bào)告，僅限于社會審計(jì)機(jī)構(gòu)對依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的單位出具的審計(jì)報(bào)告。社會審計(jì)機(jī)構(gòu)對依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象以外的單位出具的審計(jì)報(bào)告，審計(jì)機(jī)關(guān)不進(jìn)行核查。
第二，審計(jì)機(jī)關(guān)核查社會審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告，包括核實(shí)和檢查，是以核查審計(jì)報(bào)告為載體，主要核查相關(guān)審計(jì)報(bào)告的業(yè)務(wù)質(zhì)量。
第三，審計(jì)機(jī)關(guān)通過檢查社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的相關(guān)審計(jì)檔案，延伸審計(jì)有關(guān)被審計(jì)單位，對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告遵守法律、法規(guī)和獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則等情況，進(jìn)行核實(shí)和檢查。審計(jì)機(jī)關(guān)對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告，可以結(jié)合審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查進(jìn)行核查，也可以專門組織核查。
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