違法征地的根源在土地產(chǎn)權(quán)制度

　　- 鐘 凱

　　農(nóng)民的土地權(quán)益屢被侵犯在當(dāng)前早已不是什么新鮮事了。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶曾指出：當(dāng)前土地違法反彈現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，目前發(fā)生的土地違法案件中，地方政府違法占地問題突出，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，土地違法中，侵犯農(nóng)民利益現(xiàn)象嚴(yán)重，低標(biāo)準(zhǔn)土地補(bǔ)償和拖欠征地補(bǔ)

償費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。

　　應(yīng)該說，國土部的表態(tài)多少還是讓農(nóng)民兄弟心頭有些安慰，畢竟，上邊在為他們說話了。而站在國土部的角度，他們認(rèn)為地方政府違法用地明顯帶有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的色彩，于是乎便打算借助輿論以減少執(zhí)法阻力，這種良苦用心當(dāng)然值得稱道，事實(shí)上也起到了一定效果。《南方都市報(bào)》發(fā)表社論認(rèn)為，政府“普遍”違法征地，農(nóng)民權(quán)益得不到充分保障，問題根源均在目前的征地制度上。但是，罪魁禍?zhǔn)坠�真就是征地制度嗎�?/p>

　　表面上看，在當(dāng)前城鄉(xiāng)土地的雙軌制安排下，農(nóng)村土地不能直接轉(zhuǎn)讓成為工業(yè)和

　　去年，廣東省頒布的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，除房地產(chǎn)開發(fā)和城市住宅建設(shè)外，農(nóng)村集體土地使用權(quán)將無須經(jīng)過國有征收程序，可以直接進(jìn)入城市土地二級(jí)市場(chǎng)參與流轉(zhuǎn)。這種做法顯然很大程度上打破了農(nóng)地直接入市的禁忌。話分兩面，農(nóng)地直接入市的確在一定程度上把政府違法占地的制度漏洞堵住了，但實(shí)際操作中，地方政府很容易就能找到新的尋租替代品——農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

　　按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，其所有權(quán)由村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使。問題是什么叫集體所有？建國以來幾乎沒人說得清楚。目前的土地集體所有，對(duì)于農(nóng)民來說，某種程度上是虛無的，那個(gè)號(hào)稱“管理者”的村委會(huì)既不是法人組織，也不是一級(jí)政府，法律上既無關(guān)于所有者與管理者關(guān)系的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，也缺乏所有者行使權(quán)利的具體程序規(guī)則，在村委會(huì)受政府行政一體化的影響下，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)、村支書和村委會(huì)少數(shù)人所有，整到最后，農(nóng)村土地最終還是由地方政府所控制。農(nóng)民作為個(gè)體缺乏對(duì)土地的直接控制力，也就難怪各路“諸侯”能夠輕易地聯(lián)同地方政府“暗算”其土地了。

　　上世紀(jì)70年代末開始實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，雖然緩解了個(gè)人與集體之間的尖銳矛盾，但該制度變遷并不是一次完整的產(chǎn)權(quán)變革，地權(quán)歸屬并沒有解決。80年代以來，全國各地都在積極探索土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)新模式，其中一種就是土地股份合作制，簡(jiǎn)單地說，就是把土地分成一定數(shù)量的份額，再按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分到農(nóng)民手中并折合成股份，農(nóng)民共同參與勞動(dòng)，同時(shí)按照份額享受土地權(quán)益。在一些市場(chǎng)化發(fā)達(dá)的地區(qū)，甚至出現(xiàn)了農(nóng)村土地股份制企業(yè)，農(nóng)民直接以土地份額入股，分取企業(yè)經(jīng)營利潤(rùn)，有的甚至允許將股份向本村以外成員轉(zhuǎn)讓。近年來，也有一些學(xué)者主張把集體產(chǎn)權(quán)改造成按份共有，無論是哪一種形式，其指向都是將模糊、曖昧的集體所有權(quán)明晰、量化至農(nóng)民個(gè)人手里。

　　然而，這場(chǎng)制度變遷是艱難的。直到今天，除了零星的試點(diǎn)之外，以量化集體產(chǎn)權(quán)為特征的新型產(chǎn)權(quán)模式并沒有在更大范圍內(nèi)推廣。究其原因，主要有二：一為歷史原因，許多人在“土地股份合作制”、“土地社區(qū)股份制”或“農(nóng)村土地按份共有”姓資還是姓社的問題上長(zhǎng)期糾纏不清；二為利益驅(qū)動(dòng)，如果農(nóng)民真正得以支配自己的土地，全國大小城市從農(nóng)民手中獲得的上萬億元的土地凈價(jià)收益絕大部分就要易主，誰愿意肥水流到別人口袋里？

　　其實(shí)，“姓資姓社”根本不應(yīng)該成為一個(gè)問題，真正對(duì)馬克思經(jīng)典著作有所了解的人都知道，馬克思本人從來沒有對(duì)所謂的“集體所有權(quán)”下過任何非此即彼的定義。在馬克思的心目中，公有制絕對(duì)不排斥勞動(dòng)者的個(gè)人生產(chǎn)資料占有，他所說的“集體生產(chǎn)”是以個(gè)人權(quán)利為依托的。對(duì)此，馬克思多次采用了“聯(lián)合起來的個(gè)人”這個(gè)提法，突出個(gè)人在生產(chǎn)組織中的地位和作用，如“全部生產(chǎn)集中在聯(lián)合起來的個(gè)人手里”。與此不同的是，現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度完全是一種集體強(qiáng)制下的聯(lián)合，而且由于具有封閉性、身份性的特征，遂將農(nóng)民牢牢地束縛在土地上，極大地壓縮了農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利和自由。《共產(chǎn)黨宣言》曾明確指出：“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的前提條件”。如果土地集體所有權(quán)不能通過個(gè)人權(quán)利表現(xiàn)出來，農(nóng)民利益的保障乃至社會(huì)的發(fā)展，都是無從談起的。

　　總之，農(nóng)民土地權(quán)益屢遭侵犯，從根本上說，乃土地產(chǎn)權(quán)制度所致。只要土地產(chǎn)權(quán)制度一天不變革，違法占地的現(xiàn)象就不會(huì)得到徹底遏制。在工業(yè)化和市場(chǎng)化的沖擊下，農(nóng)村不可能繼續(xù)成為城市之外的世外桃源，就算地方政府不主動(dòng)下這個(gè)“黑手”，各強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)也會(huì)通過各種暗箱操作分割這塊“砧板上的肥肉”。