國研中心推不動產稅改革框架 住宅納入征稅范圍

　　本報記者 王世玲 北京報道

　　不動產稅(也稱物業稅、房產稅)開征已成定局。而如何設定稅率、稅種？征收范圍及對象、開征時間表等操作性方案如何？仍是懸念。

　　5月29日，國務院發展研究中心(以下簡稱“國研中心”)不動產稅改革研究課題組發布

《中國不動產稅研究第二期》報告，試圖對以上問題做出政策性建議，有關意見匯總后，很快將上報國務院。

　　此課題與美國林肯土地政策研究院從2004年開始聯合開展，2004-2005年課題組第一期關于不動產稅的研究成果(不動產稅的基本理論和國際經驗)上報了國務院和有關部門。第二階段的研究把目光鎖定在具有操作性的稅制體系設計上。

　　“開征不動產稅是一項非常復雜的工作，可以說牽一發，動全身。只有經過縝密的方案設計，才可能減少今后在這項稅收過程當中出現偏差。”同日，在課題組主辦的“不動產稅改革國際研討會”上，國研中心副主任謝伏瞻強調。

　　不動產稅從提出，激發了社會輿論的想象與爭論，現在更多的是關注不動產稅的開征時機以及征收方式。

　　會上，來自財政部、

　　不動產稅歸哪級政府？

　　“從國際經驗來看，不動產稅一般作為級次較低的政府稅收體系中的主體稅種。”課題組成員、國研中心社會發展部副部長林家彬，建議把不動產稅歸屬為地方稅。

　　對此原因，林家彬考慮是：不動產稅課稅對象穩定，不同地方政府的稅源易于區分；地方政府可以做到對本地區的稅源實行嚴格監控，既實現稅收公平，又提高稅收征收率；地方政府可以根據自己的事權需要，制定財產稅差別稅率。

　　最重要的是，不動產稅收入主要用于為本地區提供公共服務，負擔與受益的對應關系比較明確，即可以避免稅款使用與地方生活福利脫節。

　　財政部財政科學研究所所長賈康對此的分析是，當地方政府把不動產稅培養成支柱型財產稅時，就隱含著優化本地環境意義，即只要把投資環境優化做好，就是最主要的政績。

　　由于我國的地方政府有四個層級，即使明確了不動產稅作為地方稅，仍需對不動產稅在地方各個級次癥結的歸屬問題進行討論。

　　對此，課題組給出具體歸屬分配的思路性方案。

　　首先，省級政府不參與不動產稅的分配。省級政府距離居民仍然較遠，在提供地方性公共產品方面，它的作用是比較間接的。同時，如果不動產稅的分享級次過多，也會導致地方稅體系和政府間財政關系的復雜化。

　　對于直轄市是否參與分配，課題組也有考慮。課題組專家認為，直轄市在提供地方性公共產品方面的作用，下轄的財政級次與財政級次與地級市基本相同，在不動產稅的分配問題上應與地級市同等考慮。

　　那么，不動產稅的分享就在地級市、區縣及縣級市、鄉鎮三級政府之間。

　　即以屬地化原則為主、地級市與下轄區之間適當分享的辦法。具體而言，就是稅源所在地的基層財政享有產生于當地的不動產稅，但市轄區財政需與地級市財政之間進行分享，分享比例可為五五分成。

　　對于“五五開”，賈康持有不同觀點。

　　他認為，盡管要盡可能把不動產稅收入定位在市、縣層級上，但不一定嚴格要求在市和縣之間確定分享比例。因為在“省直管縣”的改革目標來看，市、縣直接掌管自己轄區稅源，將來可作為同級財政對接省。

　　稅率0.3%～0.8%

　　不動產稅稅率如何設定？課題組給出詳盡建議：稅率范圍可設定在0.3-0.8%之間。

　　“稅率的設計要使結果大體符合二八原則，也就是80%的稅收來自于20%的納稅主體，各地方處于平均居住水平以下的居民無須納稅或只須繳納很少的稅。”林家彬解釋此稅率設計的依據。

　　同時，課題組認為此稅率對于不同用途的房地產都是適用相同的，其中包括工商企業的不動產稅。因為，目前工商企業需要繳納較高的營業稅、企業所得稅以及增值稅的情況下，再讓其負擔高于住宅稅率的房地產稅有失公平。

　　除了稅率，課題組亦對稅種設置提出了初步設想。

　　首先，針對不動產的保有環節，把目前存在的房產稅、城市房地產稅和城鎮土地使用稅三個稅種合并為一個統一的房地產稅。

　　其次，在不動產的取得(開發)環節方面，取消土地增值稅和耕地占有稅。

　　“土地增值稅主要政策目標是抑制房地產投機，但是由于稅率設置偏高，實際征收情況是非常不理想的。”林家彬解釋此建議的原因，“各個地方少征、免征的現象非常普遍。”

　　另一方面，是土地出讓，招標、掛牌、拍賣的推廣，土地增值的空間將被大大壓縮。從征收效果和征管成本的角度出發，課題組建議應當取消這一稅種。

　　同時，課題組分析，耕地占用稅主要目標是保護耕地，但實際上與土地出讓金存在重復，耕地占用稅所起的作用非常有限。

　　還有，在不動產的流轉(交易)環節，現在存在契稅，這是一個相對獨立，自成體系的稅種。因此，課題組認為這個稅種以不做變動為宜。

　　但是，在這個環節同時還存在印花稅，這個印花稅跟契稅是明顯沖突的，這個應當在國家總體稅制改革當中解決。

　　另外，課題組認為，擬議開征的遺產稅和贈與稅，這也將成為不動產稅制的重要組成部分。

　　個人住宅征不動產稅？

　　相對于技術層面的稅率和稅種設置，不動產稅最牽動人心、也是爭議最多的地方是，哪些不動產需要征稅，哪些不需要征稅？

　　課題組按稅收效率原則、稅收公平原則、政策調控原則、普遍納稅原則，對于六類不動產對象給予是否征收的判斷：

　　一、國家機關、各級政府、人民團隊、軍事、外交機構等享受不動產免稅。

　　“這主要從效率原則出發來考慮的。”課題組成員、國研中心專家王曉明解釋。他認為，對政府機關，各級政府不動產征稅，征稅的對象和支出對象是同一主體，開征不動產稅不能增加不動產稅凈收入，只是增加了額外的評估和管理成本，“就是俗話所說的左手倒右手。”

　　二、宗教寺廟、慈善機構、公園、博物館、名勝古跡、社會公益性組織等擁有的用于增加社會公共福利的不動產免稅。

　　原因是這些機構的不動產沒有明確的受益個體，或者說受益人主要是公眾，應該受到社會政策的鼓勵。但課題組強調，在宗廟寺廟、公園、博物館等地設立的經營型不動產不應該列入不動產稅的減免范圍。

　　三、城市基礎設施所用的不動產和政府出資建設的廉租房應納入征稅范圍。

　　“使城市基礎設施運行效率更好。”王曉明分析原因時稱。

　　四、營利性的工商企業法人擁有的不動產全部納入征稅范圍。營利性的工商企業法人所擁有的不動產，稅負能力較強，擁有不動產權明晰，適合作為不動產稅的征稅對象。

　　五、農業用地和農民自用房暫免征收不動產稅。課題組認為，目前階段對于農業用地和農民自住用房，暫免征收不動產稅，符合我國的國情。但是，從長遠來看，我國不動產稅改革的最終方向也應該是實現城鄉統一的不動產稅制。

　　六、城鎮居民住宅全部納入征稅范圍，但允許扣除一定的免征額。

　　有關專家認為，從我國的實際情況來看，大多數居民所購買的房產，既不是投機，也不是投資的目的，而是基本生活住房，就是將城鎮居民住房納入不動產稅，會加重普通人生活負擔。

　　對此，課題組具體設想是，允許一個家庭中每人有20到30平米的免稅住宅面積，或者是允許居民住房在價值評估后從評估價值中按家庭人口數乘以人均免稅額的方式，扣除一定的總體免稅額，以保障公民的基本生存權利。

　　相對課題組對不動產稅征收對象的全面設定和思考，賈康則認為當前切入點的選擇更重要。

　　賈康稱，開征不動產稅應首先在出租房、易掌握信息的別墅和高檔公寓入手，“可使不動產稅改革平穩進行。”

　　六類不動產征收對象區別對待

　　一、國家機關、各級政府、人民團隊、軍事、外交機構等享受不動產免稅。

　　二、宗教寺廟、慈善機構、公園、博物館、名勝古跡、社會公益性組織等擁有的用于增加社會公共福利的不動產免稅。

　　三、城市基礎設施所用的不動產和政府出資建設的廉租房應納入征稅范圍。

　　四、營利性的工商企業法人擁有的不動產全部納入征稅范圍。

　　五、農業用地和農民自用房暫免征收不動產稅。

　　六、城鎮居民住宅全部納入征稅范圍，但允許扣除一定的免征額。